روایت شرق از پروژه‌هایی ماندگار در تاخیر

بنا بر رسم دولت؛ میزان اعتبارات مصوب پروژه‌ها در سال‌های 81 تا 90 به میزان 200‌هزار‌میلیاردتومان بوده و میزان عملکرد در این دوره زمانی 140‌هزار‌میلیاردتومان بوده است. جذب بودجه عمرانی تخصیص‌یافته در دودهه گذشته 70‌درصد بوده، غیر از سال 91 که 30‌درصد بوده است. همچنین طبق اعلام مرکز پژوهش‌های مجلس در هشت‌سال اخیر مدت‌زمان اجرای پروژه‌ها سه‌برابر زمان پیش‌بینی‌شده بوده و هزینه‌های اجرا نیز دو تاچهار برابر پیش‌بینی‌ها افزایش یافته است. مجموعه اعداد نشان می‌دهد با وجود اهمیت پروژه‌های عمرانی، در سال‌های اخیر بسیار عقب‌تر از برنامه‌های مصوب عمل شده است. چنان‌که هر سال بر تعداد پروژه‌های معوق اضافه می‌شود. اما بررسی دوره اخیر از آن نظر که کشور دارای درآمدهای نفتی بوده و همچنین رییس آن وعده اتمام همه معوقات را داده بود، اهمیت خاصی دارد.

پروژه‌های عمرانی معوق؛ پاشنه‌آشیل اقتصاد ایران

تعداد طرح‌های عمرانی معوق کشور در سال 1383، حدود 10‌هزار طرح بوده است. طبق مطالعاتی که انجام شده بود، مشخص شد هزینه‌ای که نظام ملی بابت این طرح‌های معوق می‌پردازد، از نظر مادی و آثار مشروعیت‌زدایانه برای دولت‌ها بسیار سنگین است. از این‌رو کارشناسان سازمان برنامه سابق، وزارت اقتصاد و مرکز پژوهش‌های مجلس از آن به‌عنوان پاشنه‌آشیل اقتصاد ایران نام می‌بردند.

فرشاد مومنی، اقتصاددان: «مساله طرح‌های عمرانی معوق همواره در ربع قرن اخیر در زمره مهم‌ترین چالش‌های توسعه ملی بوده و طرز برخوردی که اکثریت قریب‌به‌اتفاق دولت‌های بعد از انقلاب با این مساله داشتند، به گونه‌ای بوده که کارکردهای چندوجهی پیدا کرده است. تاکید بر اینکه پدیده‌ای است که بیش از دو دهه در ابعاد بی‌سابقه‌ای گریبان اقتصاد ایران را گرفته، معنایش این است که با پدیده مزمن ساختاری روبه‌رو هستیم که با طیف وسیعی از متغیرها اعم از سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، مربوط می‌شود و از پیچیدگی بالایی برخوردار است. وقتی یک پدیده ساختاری شد، در دوره‌های مختلف خود را بازتولید می‌کند. این پدیده پیچیده در هشت‌ساله اخیر در گستره و عمق قدرت مشکل‌آفرینی‌اش برای آینده ایران، در ابعاد بی‌سابقه‌ای افزایش پیدا کرده است.»

آخرین لایحه‌ای که آقای خاتمی به مجلس تقدیم کرد، لایحه بودجه سال 84 بود. مهم‌ترین اتفاق اقتصادی آن سال این بود که آخرین موج بسیار بزرگ افزایش قیمت نفتی شروع شده بود.

مومنی: «به قاعده تجربه‌ دهه 1350 ایران و آنچه در بین بسیاری از کشورهای نفتی شبیه ما وجود داشت، این خطر همیشه بود که به سمت این توهم برویم که با داشتن حجم بالایی از ارز و ریال، برای پیشبرد خواسته‌ها و برنامه‌های خود با هیچ محدودیتی روبه‌رو نیستیم. این تصور رانتی ریشه بسیاری از مشکلاتی است که از سال 53 تاکنون کشور با آن دست‌به‌گریبان بوده است.»

اولین بودجه‌ای که احمدی‌نژاد به مجلس ارایه کرد در پاییز سال 84 بود. بنا بر عرف در پیوست لایحه بودجه تعداد پروژه‌های ملی خاتمه‌یافته سال قبل نیز مورد اشاره قرار می‌گیرد. در لایحه سال 85 مشخص شده بود که در سال 84 که کشور با هیچ تنگنا و محدودیتی در زمینه ارزی و ریالی روبه‌رو نبوده، توان ملی برای اتمام پروژه‌های ملی حدود 52 پروژه بوده است.

مومنی: «در لایحه سال 85 دولت تازه‌کار تقاضایی غیرعادی برای جهش‌های خیلی بزرگ در زمینه پروژه‌های عمرانی کرده بود که اقتصاددانان مجلس هفتم یعنی کسانی که از نظر گرایش سیاسی همپیمان دولت بودند، با آن مخالفت کردند؛ زیرا ارز و ریال تنها یکی از نهاده‌های لازم برای پیشبرد پروژه‌ها هستند و جهش در این قسمت به معنای توانایی جهش در سایر قسمت‌ها نیست. به همین دلیل موضوع ظرفیت جذب یکی از مسایل کلیدی برای مهار دامنگیرشدن اقتصاد ملی است.»

آن زمان رییس دولت در واکنش به منتقدان خود در مجلس، مدرک تحصیلی آنها را به‌چالش کشید و در ادامه در نامه‌ای به رییس مجلس اعلام کرد: «اگر ارز و ریال درخواستی برای طرح‌های عمرانی به تصویب برسد، تعهد می‌کنم که تا پایان دوره خودم طرح‌های عمرانی معوق را به صفر برسانم.» او قصد داشت تا نیمه اول سال 88، 10‌هزار پروژه معوق را به پایان برساند. در لایحه سال 85 دولت تاکید کرده بود در سال 84، تنها 54 پروژه را خاتمه داده است. حتی با افزایش صددرصدی توان اجرایی دولت که مدعی بود بیش از دولت قبلی است، در یک‌سال در نهایت می‌توانست 104 پروژه عمرانی را تمام کند که مجموع آن در یک دوره چهارساله 416 پروژه می‌شد. اما دولت با ادعایش خود را ملزم می‌کرد سالی سه‌هزار پروژه را به پایان برساند که فاصله فاحشی با عدد 52 پروژه در سال داشت. درواقع این بیان و گفتار نشان می‌داد دولت درک درستی از اعداد ندارد. این نکات را دکتر مومنی همان سال در نامه‌ای خطاب به مشاوران اقتصادی رییس‌جمهور یادآور می‌شود.

مومنی: «همان‌طور که در ادبیات نفرین منابع نیز وجود دارد، توهم اینکه چون ارز و ریال داریم، قادر به انجام هر کاری هستیم، در این نامه نیز مشهود است و اصلا به مساله قدرت جذب توجهی نداشته و این رویکرد در انبساط مالی یکی از نیروهای محرکی است که عامل وضعیت کنونی اقتصاد ایران به‌شمار می‌رود.» آن سال در نهایت مجلس با ضریب بالای 90‌درصد با درخواست دولت موافقت کرد. اما وقتی دولت سند بودجه 86 را تقدیم کرد، در پیوست آن اعلام شده بود که تعداد پروژه‌های خاتمه‌یافته در سال 85 نسبت به سال 84، با 10 پله سقوط به 42 پروژه رسیده است. در حالی که ارز و ریال بیشتری تخصیص داده شده بود. دولت برای بودجه سال 87 باز هم فشار آورد و بودجه گرفت. در گزارش عملکرد سال 86 مشخص شد که تعداد پروژه‌های خاتمه‌یافته به 36 پروژه تنزل پیدا کرده است. یعنی در سال‌های 85 و 86 توان ملی اجرای پروژه‌های عمرانی نسبت به دوره آقای خاتمی مرتب در حال سقوط بوده است.

مومنی: «بعد از آن دولت با اختلاط پروژه‌های ملی و استانی که تا آن زمان تفکیک شده بودند، به‌دنبال آن بود که امکان ردگیری عملکردش وجود نداشته باشد. با روندی که دولت در پیش گرفته بود، به صورت مداوم تعداد پروژه‌های ملی معوق افزایش پیدا کرد.»

گروگانگیری مهرماندگار از دولت‌های آتی

با آن سابقه و پیشینه در انجام پروژه‌ها، هیات وزیران در 19 بهمن 1390 موضوعی را تصویب کرد که براساس آن مجموعه‌ای از پروژه‌ها و طرح‌ها با عنوان مهر ماندار تعیین شدند که از آن پس براساس صلاحدید رییس‌جمهور، مساله اولویت طرح‌های عمرانی ذیل عنوان مهرماندگار به جریان خواهد افتاد. از بین بیش از 10‌هزار پروژه معوقه‌، حدود 900 طرح انتخاب شدند و 170‌هزار‌میلیاردتومان نیز به آن تخصیص دادند. این تصمیم بی‌مشورت نمایندگان مجلس صورت گرفت.

مومنی: «170‌هزار‌میلیاردتومان نسبت به قانون بودجه سال 90 حدود 400‌درصد بیش از کل بودجه طرح‌های عمرانی بود و اگر نسبت به عملکرد سال 91 در نظر بگیریم، این رقم حدود 1700‌درصد فراتر از عملکرد عمرانی سال 91 به‌حساب می‌آید. دولت چنین اقتداری داشت که چنین جابه‌جایی بزرگی را در هیات وزیران و بدون مشورت با مجلس انجام دهد.»

مومنی: «وقتی دولت در سال 91 مثلا حول‌وحوش 37‌هزار‌میلیاردتومان بودجه عمرانی پیش‌بینی می‌کند و کمتر از حدود 25‌درصد آن را می‌تواند عمل کند، معنایش این است که صرف وجود گرفتن مجوز یا داشتن ارز و ریال نمی‌توان برنامه‌ها را پیش برد. این همان ظرفیت جذب است. بنابراین تخصیص رقمی فراتر از آنچه در قانون برنامه پنج‌ساله و بودجه‌های سالانه تصویب می‌شود، با آن توان اجرایی کاهنده نگران‌کننده‌ای که وجود داشته، نشان می‌دهد که آنها با یک بی‌دقتی غیرعادی می‌خواهند تحت عنوان «مهرماندگار» منابع بسیار عظیمی را به جامعه تزریق کنند بدون آنکه به بخش کوچکی از هدفی که دارند، برسند. بنابراین جامعه هزینه‌ها را پرداخت می‌کند بدون آنکه با دستاورد خاصی روبه‌رو شود.»

مومنی: «در چارچوب طرح‌های مهرماندگار قانون برنامه و بودجه دور زده شده، اما چون این منابع به هر میزان که تخصیص پیدا کند، اصلا معلوم نیست که دولت طرح‌های قبلی را اجرا می‌کند یا قصد شروع طرح جدیدی را داشته، به‌دلیل این نامفهومی گفته می‌شود که دولت با این تصمیم موج جدیدی از گروگانگیری دولت بعدی را رقم زده است.»

سال 91؛ سقوط بی‌سابقه توان اجرایی کشور و ثبت بدترین سال پس از انقلاب

نمایندگان مجلس نسبت به این مصوبه که دور زدن برنامه میان مدت و بودجه سال بود، اعتراض کردند.

مرکز پژوهش‌های مجلس نیز بنیه اجرایی دولت را مورد ارزیابی قرار داد. آنها نسبت طرح‌های تمام‌شده را در مقایسه با آنچه که به لحاظ قانونی در یک‌سال معین ملزم به اجرا و اتمام آن بوده را مورد سنجش قرار دادند. دولت می‌خواست 900 طرح را به اضافه آنچه در لایحه بودجه به تصویب رسانده بود، انجام دهد.

در بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس مشخص شد که توان ملی و ظرفیت اجرایی دولت در زمینه طرح‌های عمرانی در سال 91 با هر مقیاسی که در نظر گرفته شود، بدترین سال تجربه‌شده در کل دوره بعد از انقلاب بوده است. به‌طور مشخص در سند پیوست لایحه بودجه 92 آمده: «در حالی که در قانون بودجه سال91 مقرر شده بود که 610 طرح که ترکیبی از استانی و ملی است به اتمام برسد، در لایحه بودجه 92 برای 551 طرح از آن طرح‌ها، مجددا بودجه در نظر گرفته شده است. یعنی از 610 طرح، تنها 59 طرح تمام شده که کمتر از 10‌درصد بوده است. معنای آن تنزل توان اجرایی کشور در پایان‌دادن به طرح‌هاست.

گزارش‌های مرکز پژوهش‌ها تصریح می‌کند که در سال 81 تا 91 در حالی که به‌طور متوسط براساس قانون بودجه باید سالانه 485 طرح خاتمه پیدا می‌کرد، در این دوره 11ساله به‌طور متوسط فقط 26‌درصد آنها خاتمه یافته است. یعنی به‌طور متوسط 127 طرح از آن تمام شده و 74‌درصد عدم تحقق داشته‌ایم. اجرای پروژه‌ها خارج از توان و ظرفیت اجرایی در دوره گفته شده، هزینه‌ای معادل 63‌هزارو370‌میلیاردتومان مازاد بر پیش‌بینی قوانین بودجه به اقتصاد کشور هزینه تحمیل کرده که معادل دلاری آن حدود 55‌میلیارددلار بوده است. گذشته از آن به دلیل این بی‌توجهی‌ها طول عمر این طرح‌ها به قدری طولانی می‌شود که بخشی از آنها در زمان بهره‌برداری مستهلک شده‌اند.

مومنی: «آنچه از نظر ظرفیت جذب و گروگانگیری دولت آینده خیلی حایز اهمیت است و گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز تصریح می‌کند آن است که در هشت‌ساله اخیر ظرفیت دولت در اتمام طرح‌های جدید به شدت کاهش پیدا کرده، اما این کاهش در سال 91 و سالی که مهرماندگار هم به آن اضافه شده، به ابعاد بی‌سابقه‌ای رسید. در گزارش این مرکز تصریح شده که در مقایسه با سال89 که این سال هم سال قابل دفاعی نبوده با افت شدید در ظرفیت دولت برای اتمام طرح‌های عمرانی روبه‌رو هستیم. در سال 89 نسبت طرح‌هایی که عملا خاتمه پیدا کرده نسبت به طرح‌هایی که باید براساس الزام قانونی پایان می‌یافت، 20‌درصد بوده، اما این نسبت در سال 91 به کمتر از 10‌درصد رسیده است که در مقایسه با سال 89 افت 50‌درصدی در توان اجرایی دولت برای اتمام پروژه دیده می‌شود.»

کارنامه دولت؛ افت توان اجرایی و صعود در تعریف پروژه‌های عمرانی

مومنی: «اضافه شدن طرح‌های مهرماندگار یکی از دلایل موثر در افت توان اجرایی کشور بوده است. در اینجا تنها پرداخت خسارت‌های سنگین مطرح نیست؛ بلکه انتخاب‌های دولت بعدی نیز محدود شده است و نگرانی شدیدتر که در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس هم بر آن تاکید شده، رویکرد غیرشفاف دولت درباره مهرماندگار بوده که مجلس نیز درخصوص ابعاد آن بی‌اطلاع است. در عین حال، این پروژه‌ها تبدیل به یک کانون جدید مسابقه رانت‌جویی در درون دولت شده و رقابت غیرعادی در میان استانداران برای افزایش سهم استان خود از پروژه‌های مهرماندگار شکل گرفته است، زیرا به‌زعم آنها حوزه‌ای است که تحت عنوان آن می‌توانند بی‌ضابطه منابع بگیرند.» به دلیل آنکه هیچ اطلاعات شفافی در زمینه مهرماندگار وجود ندارد، درخصوص نسبت این طرح‌ها با برنامه توسعه، بودجه و منطق اولویت‌گذاری نمایندگان مجلس نیز ابهام دارند.

مومنی: «‌این رویکرد به مهرماندگار ضربه‌های بسیار کاری به توسعه بلندمدت کشور هم وارد کرده است. لایحه بودجه 92 به اعتبار اینکه دولت خود را درگیر کار پرهزینه و بی‌سرانجامی کرده، از بسیاری از حیاتی‌ترین مسوولیت‌های خود غفلت کرده است. اهتمام دولت در سال 92 به سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی در مورد بخش‌های تولیدی کشور به طرز نگران‌کننده‌ای کاهش یافته است. در سند بودجه سال 92 اعتبارات طرح‌های عمرانی و سرمایه‌ای که به‌طور مشخص شش‌برنامه کلیدی را برای توسعه صنعتی و معدنی کشور پوشش می‌دهد با یک افت تقریبا 14‌درصدی روبه‌رو است.»

این برنامه‌ها عبارتند از: 1- زیرساخت‌های صنعتی و معدنی 2- برنامه ایجاد صنایع 3- برنامه زمین‌شناسی 4- برنامه اکتشاف و راه‌اندازی معادن 5- برنامه ارتقای تولیدات صنعتی 6- برنامه ارتقای تولیدات معدنی. یعنی از همه فعالیت‌هایی که برای ارتقای بنیه تولیدی کشور زیربنایی حیاتی است، غفلت شده است.»

مومنی: «از آن تکان‌دهنده‌تر، طرح‌های سرمایه‌ای مربوط به کشاورزی است. در آنجا بیشترین کاهش مربوط به برنامه راهبری ارتقای ضریب مکانیزاسیون کشاورزی است که کاهش اعتبارات آن نسبت به سال 91، 97/7‌درصد است. یعنی صفر شده است. برنامه بعدی که با افت شدید اعتبار روبه‌رو شده برنامه ساماندهی اراضی کشاورزی است که نسبت به سال 91 بیش از 70‌درصد کاهش دارد. کمک‌های فنی و اعتباری به صنایع تبدیلی، رشد منفی 15‌درصد داشته است. سهم فصل محیط‌زیست از کل بودجه کاهش 13‌درصدی دارد و اعتبارات سهم فصل سلامت که از اعتبارات بودجه عمومی است، به پایین‌ترین میزان خود در 32 سال اخیر رسیده است.»

اصرار دولت در عین ناتوانی در اجرا

مومنی: «‌یکی از مهم‌ترین دلایل پیچیده‌ترشدن کلاف سردرگم در دولت فعلی این است که با وجودی که در عمل می‌دیدند ظرفیت اجرایی دایما روند نزولی دارد، اما با وجود آن حجم معوقه، در هر لایحه علاوه بر آنچه که تعیین کرده بودند، مجددا تعدادی بسیار فراتر از توان اجرایی سال گذشته طرح پیش‌بینی و آنها را زخمی می‌کردند. این مساله دولت بعدی را در انتخاب و تعریف پروژه‌های جدید محدود کرده و باید امیدوار باشیم که از این زاویه در دولت بعدی دقت بیشتری انجام شود.»