دولت خوش‌حساب می‌شود؟

دولت یازدهم قصد دارد تا پایان سال 96 بخش اعظمی از بدهی‌های انباشته خود را پرداخت کند. این بدهی‌ها عمدتا در دو سرفصل «مطالبات بانک‌ها» و «پیمانکاران» طبقه‌بندی شده و با بهره‌گیری از سه ابزار بدهی؛ یعنی «صکوک اجاره»، «اوراق تسویه» و «اسناد خزانه» تسویه خواهند شد. در این مکانیزم، با استفاده از صکوک اجاره، بخشی از بدهی‌های انباشته شده دولت پرداخت می‌شود، از اوراق تسویه برای تهاتر بدهی اشخاص و دستگاه‌های دولتی استفاده و در نهایت از اسناد خزانه برای نظم‌دهی ایجاد تعهد در پرداخت‌های عمرانی بهره‌برداری می‌شود. دولت در بهره‌گیری از این ابزار اهداف مشخصی را دنبال می‌کند. «متعارف کردن بدهی‌های دولت»، «خوش‌حساب شدن دولت و کاهش ریسک»، «احصای شفاف رقم بدهی»، «ایجاد تعهد در قبال بدهی جدید» و «ایجاد اطمینان برای حصول مطالبات پیمانکاران و بانک‌ها» از پیامدهای مثبت این اقدام است. در کنار این موارد، دولت دو رویکرد اقتصادی «ایجاد بازار بدهی و تعمیق بازار سرمایه» و «کاهش منابع منجمد و چرخش نقدینگی» را دنبال می‌کند. «دنیای اقتصاد» در گزارشی با رونمایی از فرآیند تسویه بدهی‌های دولت، به آثار و ملاحظات این پدیده جدید در اقتصاد کشور پرداخته است.

براساس آنچه رئیس‌جمهوری در نطق تقدیم لوایح برنامه ششم و بودجه 95 اعلام کرد، دولت یازدهم قصد دارد بخش قابل‌توجهی از بدهی‌های انباشته شده خود را تا پایان سال 96 پرداخت کند. این بدهی‌ها که محصول عملکرد مالی دولت‌ها در سال‌های گذشته است، عمدتا در سه سر فصل مطالبات بانک‌ها، پیمانکاران و صندوق‌های تامین اجتماعی و بازنشستگی از دولت متجلی شده است. ضعف مالی برای بازپرداخت مطالبات در کنار نبود مکانیزم مشخصی برای انجام تعهدات دو دلیل رشد و انباشت بدهی‌های دولت عنوان می‌شود. در نتیجه این دو مانع با وجود آنکه حجم بدهی‌های دولت به‌صورت کسری از تولید ناخالص داخلی در مقایسه با بسیاری از کشورها مقدار زیادی نیست اما یکی از عوامل تنگنای اعتباری و انجماد منابع به‌ویژه در نظام بانکی به حساب می‌آید.

به نظر می‌رسد با هدف رفع این دو نقیصه و ایجاد تحرک اقتصادی، ستاد اقتصادی دولت بر آن شده است تا در این دوره، زمینه‌ای را فراهم آورد که از یک سو این بدهی‌ها از قابلیت نقد شوندگی برخوردار شوند و از سوی دیگر دوره زمانی تسویه آنها مشخص شود. آن‌گونه که از متن تبصره‌های لایحه بودجه 95 و ماده مربوطه در لایحه برنامه ششم سخنان رئیس‌جمهوری می‌توان برداشت کرد، تصمیم بر آن است که بدهی دولت به نظام بانکی و پیمانکاران احصا و تا سال 96 در قالب اوراق اسلامی تسویه شود. این فرآیند قرار است در قالب سه ابزار «صکوک اجاره»، «اوراق تسویه» و «اسناد خرانه» آغاز شود. به نظر می‌رسد دلیل اولویت دادن به پرداخت مطالبات بانک‌ها و پیمانکاران ایجاد تحرک و تسریع رونق اقتصادی است. پیش‌بینی می‌شود این مکانیزم علاوه بر افزایش درجه نقد‌شوندگی منابع منجمد شده ناشی از انباشت بدهی‌های دولت، بخش قابل‌توجهی از چالش کمبود منابع در بانک‌ها و بنگاه‌ها را بدون اختلال در روند کاهش تورم مرتفع کند. «افزایش اعتبار دولت»، «کاهش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی»، «شکل‌گیری بازار بدهی و عمیق شدن بازار سرمایه»، «احصای رقم بدهی‌های دولت» و «ایجاد نرخ سود هدف در بازار» از دیگر پیامدهای مثبت این اقدام است.

بدهی خارجی؛ 3 درصد بدهی داخلی دولت

در سال‌های گذشته، همواره دولت به دلیل بر عهده گرفتن تعهداتی ورای توانایی مالی خود دچار کسری بودجه شده است. اما به دلیل نبود ابزاری مناسب برای تامین کسری ناشی از این تعهدات، کسری بودجه یا از کانال درآمدهای نفتی تامین شده یا از طریق نظام بانکی و به شکل دستوری رفع شده است. پرداخت نکردن بهنگام تعهدات پیمانکاران یکی دیگر از شکل‌های به تاخیر انداختن رویارویی دولت با تعهدات بالاتر از توان مالی خود بوده است. این عارضه در سال‌های اخیر به دلیل تحریم‌ها و محدودیت دسترسی به درآمدهای نفتی به شکل جدی تری بروز کرد. افزایش بدهی‌های دولت به بانک‌ها و پیمانکاران موجب بروز چالش‌هایی برای هرسه ضلع اقتصادی شده است. بر‌اساس نتایج برخی تحقیقات انجام شده در اولین کنفرانس عمران و توسعه، بابت هرسال تاخیر در اتمام پروژه‌ها به‌طور متوسط سالانه 38 درصد به بهای تمام شده پروژه‌ها اضافه شده است. این افزایش بعضا به‌واسطه تعدیل فهرست بها بر دولت تحمیل می‌شود. تعهدات دولت به سیستم بانکی نیز به‌دلیل محاسبه نرخ سود با روند افزایشی همراه است. بنابراین دولت عملا از این دو ناحیه با فشار هزینه‌ای بیشتری روبه‌رو است. در مقابل، پیمانکاران نیز به‌دلیل نارسایی اعتبارات با کمبود نقدینگی روبه‌رو شده و نتوانسته‌اند به تعهدات خود به‌ویژه در قبال بانک‌ها عمل کنند. معوق شدن مطالبات دولت و پیمانکاران بر منابع بانک‌ها فشار وارد می‌کند در نتیجه توان تسهیلات‌دهی این بخش نیز پایین می‌آید. انقباض منابع ناشی از زنجیره شکل گرفته به کاهش تحرک در تولید منجر خواهد شد. اتفاقی که در دوره اخیر خود را در قالب تنگنای اعتباری آشکار کرده است. به همین واسطه نیز مدیریت بدهی دولت به‌عنوان کلید گشایش قفل اعتباری در اولویت سیاست‌گذاران قرار گرفته است.

در این مسیر احصای رقم بدهی دولت به بخش‌های مختلف یکی از موانع به حساب می‌آمد.از ابتدای دولت یازدهم و در قالب بسته خروج از رکوداحصا، ثبت و پایش بدهی دولت آغاز شد. در خلأ شکل گرفته آمارهای متفاوتی از بدهی‌های دولت ارائه شده که جدیدترین آن، در صحبت‌های وزیر اقتصاد در همایش سالانه بانکداری الکترونیک نمود پیدا کرد. به گفته او، در سال گذشته دفتری در وزارت امور اقتصادی و دارایی برای احصای بدهی دولت تشکیل شده و بر این اساس، مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به رقم 380 هزار میلیارد تومان رسیده است. از این رقم 196هزار میلیارد تومان بدهی دولت و 184 هزار میلیارد تومان بدهی شرکت‌های دولتی است. همچنین به گفته این مقام مسوول، شرکت‌های نفتی 55 میلیارد دلار (160 هزار میلیارد تومان) بدهکار هستند که با این رقم مجموع بدهی‌های دولت، شرکت‌های دولتی و شرکت‌های نفتی رقمی معادل 540 هزار میلیارد تومان خواهد بود. این رقم در حدود نیمی از تولید ناخالص داخلی کشور را تشکیل می‌دهد و در مقابل بدهی‌های ارزی، رقم قابل‌توجهی است. براساس آخرین آمار بانک مرکزی مجموع بدهی‌های خارجی تا پایان شهریور ماه سال جاری معادل 5/ 5 میلیارد دلار (16 هزار میلیارد تومان) است؛ این رقم کمتر از 3درصد بدهی داخلی برآورد می‌شود. بخش عمده‌ای از این مطالبات مربوط به پیمانکاران، بانک‌ها و صندوق‌های عمومی مانند صندوق تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی است. بر‌اساس آخرین آمارها، در شهریور ماه سال جاری بدهی بخش دولتی (دولت و شرکت‌های دولتی) به بانک‌ها 110 هزار میلیارد تومان گزارش شده است. این رقم معادل یک پنجم کل بدهی‌های دولت است. دولت قصد دارد در این مرحله آن بخش از بدهی‌ها را که به خزانه عمومی مربوط می‌شود در قالب ابزار بدهی تسویه کند. بر این اساس رقم هدف‌گذاری شده دولت برای تسویه بدهی‌ها از طریق اسناد کمتر از رقم‌های اعلام شده است.

تحرک‌زایی در جریان نقدینگی

برای حل چالش‌های مذکور، دولت قصد دارد که با رویکرد ایجابی، در گام نخست بدهی‌های خود به بانک‌ها و پیمانکاران را ظرف دو سال از طریق انتشار اوراق بدهی تسویه کند. تسویه بدهی بانک‌ها و پیمانکاران باعث می‌شود که بخشی از یک زنجیره اصلی جریان نقدینگی در اقتصاد کشور شکل بگیرد. به این دلیل که بانک‌ها می‌توانند با دریافت بخشی از مطالبات خود و به‌کارگیری این دارایی‌ها در جهت اعطای تسهیلات، پویایی جریان نقدینگی را در شبکه بانکی افزایش دهند. از سوی دیگر نیز پیمانکاران با وصول مطالبات، می‌توانند بر یکی از چالش‌های اصلی کسب و کار خود فائق آیند و با توجه به دریافت بدهی‌های خود برای آینده برنامه‌ریزی کنند.

مثلث نجات اعتباری

دولت برای اینکه از یکسو اهداف خود در جهت تسویه بدهی‌ها را برآورده کند و از سوی دیگر، این روند را با حداقل آثار تورمی پشت‌سر بگذارد، قصد دارد که از اسناد بدهی استفاده کند. اسنادی که اگر طبق برنامه پیش رود می‌تواند مثلث نجات اقتصاد ایران از خشکی اعتبار باشد. صکوک‌اجاره،اسناد تسویه و اسناد خزانه سه ضلع مثلثی هستند که با هدف خروج از دایره بسته مالی کنونی طراحی شده‌اند. این سه ابزار هر کدام با بازه زمانی متفاوت تعریف شده است. ماموریت موردنظر برای هر سه سند با وجود تفاوت‌های ظاهری یک هدف مشخص دارد: قابل مبادله کردن تعهدات دولت.

ترکیب اوراق

1- صکوک اجاره: یکی از این ابزارها صکوک اجاره است که بخش قابل‌توجهی از بدهی انباشته شده دولت با بهره‌گیری از این ابزار پرداخت خواهد شد. در این روش بخشی از دارایی‌های دولت در قالب اجاره به شرط تملیک به طلبکاران عرضه می‌شود. حق استفاده از منافع دارایی‌ها در قبال اجاره‌بها به طرف‌های تعهد منتقل می‌شود و آنها علاوه بر دریافت سود در دوره زمانی تعیین شده (در قالب اجاره) در انتهای دوره اصل پول خود را که ارزش اسمی اوراق است، دریافت می‌کنند. دارایی‌ها نیز در انتهای دوره مجددا به دولت باز‌می‌گردد. صکوک اجاره در کنار دوره زمانی در نظر گرفته دارای یک نرخ ثابت است. به همین دلیل کارشناسان معتقدند در مقطع کنونی که هنوز نرخ‌های بازار خود را با روند کاهش تورم هماهنگ نکرده است دولت باید برای استفاده از این نوع اوراق 2 ملاحظه را در نظر داشته باشد. موضوع نخست «توان بازپرداخت تعهدات و سود مترتب بر آن» و موضوع دوم «سازگار بودن آن با روند تورمی» است.درخصوص نکته احتیاطی نخست به نظر می‌رسد، ستاد اقتصادی دولت می‌تواند از دو مسیر برای حل معمای نرخ سود ثابت استفاده کند. در روش نخست،نرخ سود این اوراق می‌تواند معادل نرخ تورم به اضافه یک نرخ ثابت در نظر گرفته شود. برخی معتقدند برای نرخ تورم باید از «تورم نقطه به نقطه» استفاده کرد، زیرا این نرخ در محاسبات از نگاه مالی دقیق تر بوده و تصویر به‌روزتری از تغییرات شاخص بهای مصرف‌کننده ارائه می‌دهد. از سوی دیگر برخی نرخ تورم میانگین را به دلیل قابلیت لمس بیشتر و حافظه زمانی طولانی‌تر توصیه می‌کنند.

روش دوم برای حل معمای نرخ سود ثابت بر تعیین آن براساس اهداف تورمی استوار است. گروه دوم با اشاره به گذشته نگر بودن تورم نقطه به نقطه و میانگین،پیشنهاد می‌دهند: نرخ سود اوراق با استفاده از اهداف تورمی تعیین شود، البته با توجه به روند نزولی در نرخ تورم و پیش‌بینی تک‌نرخی شدن این متغیر در سال آینده، محاسبه با نرخ هدف از جذابیت اوراق منتشر شده تا حدودی می‌کاهد. با توجه به اینکه انتشار صکوک اجاره از سال آینده جدی‌تر خواهد شد برخی منتقدان با استناد به نرخ‌های سود موجود موفق بودن آن را زیر سوال می‌برند. اما به نظر می‌رسد ستاد اقتصادی دولت قصد دارد در گام اول با دو هدف ایجاد تعهد برای دولت و اطمینان بخشی به طلبکاران به استفاده از چنین ابزاری روی آورد. در صورتی که بدهی دولت از قابلیت خرید و فروش برخوردار باشد حبس منابع رخ نخواهد داد، بنابراین دولت امیدوار است در مرحله آغازین، استقبال از دریافت اسناد مطالبات انباشته شده‌ای که چشم‌اندازی برای وصول آن وجود نداشت مطابق پیش‌بینی‌ها باشد. در واقع به دلیل آنکه این اسناد جامعه هدف مشخص و محدودی را در بر می‌گیرد به نظر نمی‌رسد از این محل با چالش جدی مواجه باشد. برخی کارشناسان در جهت رفع نگرانی استقبال سرد از اوراق به دلیل تناسب‌نداشتن نرخ سود آن با نرخ‌های کنونی بازار پیشنهاد می‌دهند این اوراق به‌عنوان وثیقه و ضمانت‌نامه از سوی بانک‌ها و بانک مرکزی پذیرفته شود، در این صورت انگیزه فعالان اقتصادی و حتی بانک‌ها برای دریافت مطالبات خود از دولت از این مسیر افزایش می‌یابد.

حجم صکوک پیش‌بینی شده در سال 95

در لایحه بودجه در قالب دو تبصره، شیوه‌های مختلف انتشار اوراق و تادیه بدهی‌های دولت ذکر شده است. براساس دو بند از این تبصره‌ها، دولت می‌تواند به اندازه بدهی‌های مسجل شده خود اوراق منتشر کند که معنی آن این خواهد بود که دولت مجاز خواهد بود به شرط تامین مالی سود اوراق منتشره، صکوک اجاره منتشر کند.

2- اوراق تسویه: دومین ابزاری که می‌تواند اثرگذاری قابل‌توجهی در تحرک جریان نقدینگی بدون به وجود آمدن آثار تورمی باشد، اوراق تسویه است. اوراق تسویه خزانه به طلبکاران دولت عرضه می‌شود تا آنها بتوانند این اوراق را در مقابل بدهی خود (یا دیگران) به دولت تهاتر کنند. در حال حاضر بخشی از شرکت‌های دولت به دلیل خرید خدمات پیمانکاران به آنها بدهکار است، در مقابل پیمانکاران به برخی از دستگاه‌ها مانند سازمان امور مالیاتی بدهی دارند. اسناد تسویه این امکان را ایجاد می‌کند که پیمانکاران به میزان مطالبات خود از بخش‌های مختلف دولتی اقدام به تسویه تعهدات خود به سایر بخش‌ها کنند. در واقع تعهدات پیمانکاران با مطالبات آنها از دولت تهاتر می‌شود. اوراق تسویه فاقد نرخ سود است و فقط جنبه جابه‌جایی تعهدات و مطالبات را دارد. نکته مثبت استفاده از این ابزار نیز شکستن قفل زنجیروار در بدهی نهادها به یکدیگر است.برخی کارشناسان درخصوص استفاده از این روش نیز ملاحظاتی دارند. به باور آنان تسویه حجم بالایی از بدهی با این ابزار نیز می‌تواند مشکل‌آفرین باشد، زیرا دولت در بودجه سالانه به میزان پیش‌بینی دریافت مطالبات مالیاتی تعهد ایجاد می‌کند که در صورت درنظرگرفتن این درآمد جهت تسویه بدهی دولت، کسری بودجه ایجاد خواهد شد. در لایحه بودجه سال 95 به دولت اجازه داد می‌شود بدهی‌های قطعی خود به اشخاص حقیقی و حقوقی تعاونی و خصوصی را که در چارچوب مقررات مربوط تا پایان سال 93 ایجاد شده، با مطالبات قطعی دولت (وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی) از اشخاص مزبور تسویه کند. به این منظور وزارت امور اقتصادی و دارایی، اسناد تعهدی خاصی را با عنوان ـ«اوراق تسویه خزانه» صادر می‌کند و در اختیار اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و تعاونی طلبکار و بدهکار قرار می‌گیرد.

3- اسناد خزانه: سومین ابزار مورد نظر دولت در جهت ساماندهی بدهی خود بهره‌گیری از اسناد خزانه است. به‌طور کلی این ابزار برای تامین مالی دولت منتشر می‌شود و در مقایسه با سایر ابزارهای بازار پولی از درجه نقد شوندگی بیشتری برخوردار است و سریع‌تر معامله می‌شوند. اﺳﻨﺎد ﺧﺰاﻧﻪ اﺳﻼﻣﻲ ﻣﺒﺘﻨﻲ ﺑﺮ ﺑﺪﻫﻲﻫﺎی اﻧﺒﺎﺷﺘﻪ ﺑﺨﺶدوﻟﺘﻲ ﺑﻪ ﻧﻈﺎم ﺑﺎﻧﻜﻲ، پیمانکاران ﻃﺮف ﻗﺮارداد در ﻃﺮح‌ﻫﺎی ﺗﻤﻠﻚ داراﻳﻲ ﻫﺎی ﺳﺮﻣﺎﻳﻪ‌ای و... ﺗﻌﺮﻳﻒ ﻣﻲ‌ﺷﻮﻧﺪ. از دیگر ویژگی‌های این اوراق آن است که می‌تواند به بازار سرمایه بازگردد و قبل از سررسید وارد معامله شود. همچنین این اوراق دارای سررسید‌های 12 ماهه است که دولت قبل از پایان سال، سود متعهد‌شده را به مالکان پرداخت می‌کند. دولت با بهره‌گیری از این ابزار می‌تواند جریان‌های نقدی خود مانند پرداخت‌های عمرانی را مدیریت کند. به‌طور معمول پرداخت‌های عمرانی دولت به شکل منظمی صورت نمی‌گیرد. تجربه‌های گذشته نشان می‌دهد به‌طور معمول، در سه ماه نخست سال میزان پرداخت‌ها کمتر از میزان مصوب است و در سه ماه دوم این روند تا حدودی جبران می‌شود. در سه ماه سوم مجددا روند پرداخت‌ها با مشکل روبه‌رو می‌شود. درنهایت در آخرین روزهای اسفند تخصیص منابع شدت می‌گیرد. دولت با انتشار این اوراق می‌تواند جریان پرداخت‌های عمرانی به‌صورت متوازن مدیریت کند. قابلیت معامله این اوراق در بازار ثانویه از ویژگی‌های دیگر آن است. این اوراق دارای ارزش اسمی است که متناسب با بازدهی مورد انتظار از سایر ابزارهای مالی تنزیل می‌شود و به کسر از قیمت اسمی فروخته خواهد شد. به بیان دیگر این اسناد فاقد کوپن یا نرخ سود مشخصی است. نرخ احصا از طریق تنزیل اسناد خزانه در صورت افزایش توسعه این ابزار می‌تواند به‌عنوان معیاری برای نرخ بهره در اقتصاد در نظر گرفته شود. علاوه بر این دولت می‌تواند سیاست‌های انبساطی و انقباضی خود را با بهره‌گیری از این ابزار پیگیری کند. دولت در لایحه بودجه سال 95 عنوان کرده که معادل 5/ 7 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه منتشر خواهد ک

پیامد ساماندهی بدهی‌ها

به‌طور کلی، ساماندهی بازار بدهی با استفاده از ابزار مورد نظر می‌تواند خبر مثبتی برای اقتصاد باشد و بخش‌های مختلفی را تحت تاثیر قرار دهد. نخستین پیامد اقدام مذکور «متعارف کردن جریان بدهی دولتی» است. در سال‌های گذشته، برتری سیاسی دولت باعث شده که تعهد پرداخت بدهی‌ها در موعد مقرر جریان طبیعی خود را دنبال نکند و حاصل این رویکرد علاوه بر خدشه‌دار کردن اعتبار و بدحساب کردن دولت انباشت حجم قابل‌توجهی از بدهی‌ها بوده است. با ساماندهی بدهی‌ها دولت در گام نخست، صفت بدحسابی از دولت دور خواهد شد و طلبکاران می‌توانند با توجه به وصول مطالبات، برای آن برنامه‌ریزی کنند.نکته دیگر آنکه دولت در قبال بدهی‌های خود متعهد می‌شود و برنامه‌ریزی در هزینه‌های خود را با دقت و وسواس بیشتری صورت خواهد داد. دستاورد دیگر را می‌توان به «عمیق شدن بازار سرمایه» نسبت داد. این موضوع باعث می‌شود که با قدرت گرفتن بازار سرمایه، بار بزرگ تامین مالی از دوش بانک‌ها برداشته شود و بانک‌ها آزادی عمل بیشتری برای ارائه دیگر خدمات پیدا کنند. دستاورد بعدی را می‌توان مدیریت جریان نقدینگی و افزایش قدرت سیاست‌گذار در انجام سیاست‌های پولی دانست. با انتشار این اوراق و ایجاد بازار بدهی، سیاست‌گذار می‌تواند علاوه بر کاهش دمای انجماد نقدینگی بدون ایجاد هزینه‌های تورمی، سیاست‌های پولی مورد نظر را در اقتصاد ایران انجام دهد. نکته آخر ایجاد نهادی برای احصای رقم بدهی دولت است. برای بهره‌گیری از ابزارهای عنوان شده، دولت نیاز دارد که رقم دقیقی از میزان بدهی خود داشته باشد، بنابراین قدم گذاشتن در این مسیر به شفافیت در ارائه آمار بدهی‌ها منجر می‌شود.

چالش‌ها

یکی از خطراتی که از سوی برخی منتقدان گوشزد می‌شود دام پونزی برای بدهی‌های دولت است. دام پونزی به این معنا است که دولت با فعال نگه‌داشتن مکانیزم‌های بدهی و جبران بدهی از طریق جایگزینی اوراق(چرخش)اقدام به تسویه تعهدات گذشته کند. اقدامی که هزینه‌ها و تعهدات دولت را می‌تواند به شدت افزایش دهد. به همین دلیل توصیه می‌شود دولت در یک بازه زمانی مشخص و با در نظر گرفتن منابع لازم برای پوشش سود این اوراق اقدام به انتشار آن کند، تا بر میزان حجم بدهی دولت افزوده نشود. در کنار این اقدام غیرفعال کردن مکانیزم‌های ایجاد بدهی نیز اصل دیگری است که باید در اولویت قرار گیرد.