.svg)
اوباما چطور می‌تواند تحریم‌های ایران را دور بزند؟
روزنامه شرق به نقل از پاتریک کلاوسون . مدیر مرکز تحقیقاتی انستیتو واشنگتن نوشت:
در بین شرکت‌کنندگان در مذاکرات هسته‌ای بین ایران و 1+5 در ژنو، نماینده دولت آمریکا فردی بود که مسوول بسیاری از تحریم‌های واشنگتن علیه ایران است؛ «آدام زوبین»، مدیر دفتر کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری آمریکا (OFAC). حضور او در مذاکرات و این توافق که کارشناسان تحریم قبل از دور بعدی مذاکرات در هفتم نوامبر یک جلسه هماهنگی داشته باشند، نشانه‌ای است که ایالات متحده م ی‌خواهد درباره کاهش تحریم‌ها گفت‌وگو کند به شرطی که تهران گام‌هایی برای حل بخش‌های نگران‌کننده برنامه هسته‌ای‌اش بردارد. اکنون این پرسش مطرح می‌شود که اوباما چه تحریم‌هایی را می‌تواند بدون تایید کنگره، لغو کند. علاوه بر اقدام‌های واضحی مانند برداشتن دستورهای اجرایی و دورزدن قوانین محدود‌کننده، رییس‌جمهوری راهکارهای دیگری نیز برای حذف تحریم‌های زمان‌دار دارد؛ او می‌تواند از آنها در ازای توافق با ایران، به‌عنوان یک معامله استفاده کند.
تجربه «ایلسا»
برای درک بهتر این راهکارها می‌توان بررسی کرد که در گذشته شعبه اجرایی، تحریم‌های وضع‌شده علیه ایران را لغو می‌کرد. مهم‌ترین نمونه مربوط به سال 1996 و تحریم‌های وضع‌شده علیه ایران و لیبی است که با عنوان «ایلسا» شناخته می‌شود. در این تحریم‌ها آمده بود که در صورت سرمایه‌گذاری‌های خارجی بزرگ در صنعت نفت و گاز ایران، یک یا چند مورد از تحریم‌ها وضع می‌شود. البته قانون امکان لغو آن را در مورد پروژه‌های سرمایه‌گذاری فردی یا برای سرمایه‌گذاری در یک کشور خاص به رییس‌جمهوری داده بود.
سیاست «کلینتون» تمایلی به وضع تحریم‌های «ایلسا» در برابر شرکت‌های بزرگ اروپایی نداشت. بر این اساس، از قدرت رییس‌جمهوری برای لغو تنها پروژه تحت تحریم «ایلسا» یعنی طرح «توسعه گاز پارس‌جنوبی» در سال 1998 استفاده شد. دولت «کلینتون» به دلایل سیاسی تمایلی به استفاده از چشم‌پوشی کشور خود نداشت و راه دیگری برای تحریم برخی از متحدان در آوریل 1997 یافت. «استوارت ایزن استات» معاون وزیر خارجه در امور اقتصادی، بازرگانی و کشاورزی به‌دنبال علامتی که واشنگتن داده بود، در این مورد که هیچ‌کدام از تحریم‌های «ایلسا» را علیه متحدان اروپایی‌اش وضع نخواهد‌کرد، با آنها مذاکره کرد. بسیاری از افراد در کنگره، این گریز از تحریم‌های «ایلسا» را نپسندیدند و آن را به‌عنوان بی‌تعهدی به اجرای قانون می‌دیدند. در تجدیدنظر قانون «ایلسا» در سال 2001 و قوانین بعدی که جایگزین آن شد، کنگره تلاش کرد تا از اجرای تحریم‌ها مطمئن شود اما این تلاش‌ها تا سپتامبر 2010 بیهوده بود. اگرچه کنگره «کلینتون» و «جرج دبلیو بوش» را مجبور کرد تا زمان زیادی را صرف توجیه سیاستشان در مورد ایران کنند (بگویند که موفقیت‌هایشان چه بوده است) اما در پایان، تحریم‌ها اجرا نشد.
در یک گزارش در سال 2007، محقق مرکز تحقیقاتی کنگره، «کنت کاتزمن»، مشخص کرد که حداقل 11بیلیون‌دلار در سرمایه‌گذاری‌های در معرض ایلسا وجود داشته است. اما مجازات‌ها هرگز اعمال نشدند. دفتر امور اقتصادی وزارت امور خارجه آمریکا هر شش‌ماه به کنگره گزارش می‌داد که این موضوع را بررسی کند، اما مشخص نشد که کدام‌یک از پروژه‌ها تحت تحریم ایلسا قرار گرفتند. در بسیاری از موارد، مقامات رسمی دولتی صریحا متذکر شدند که گزارش‌های منتشرشده در مورد سرمایه‌گذاری‌ها اغلب نادرست هستند اگرچه تبیین نمی‌کند که چه موانعی برای تحقیقات بیشتر وجود دارد. چنین اتفاقاتی، در دوران «کلینتون» و «بوش» بسیار رایج بود و تنها در دوران ریاست‌جمهوری «اوباما» تغییر کرد.
رویکردهای دولت اوباما
دولت ایالات‌متحده تا مدت زیادی برای اختیار محققان و دادستان‌ها در اجرای قانون اولویت قایل می‌شد. بنابراین این هنجار به‌خوبی تثبیت شده است که در برخی از جرایم فدرال، افراد در صورت نقض‌های کوچک تحت پیگرد قانونی قرار نمی‌‌گیرند. به‌عنوان مثال، وکلای ایالات‌متحده به‌طور معمول در معرض حداقل میزان تعیین‌شده برای تعقیب و داشتن موادمخدر هستند.
«اوباما» مانند گذشته در بحث درباره این فرآیند به تشخیص و اولویت‌بندی روی آورد. او در مورد قوانین ماری‌جوانا در سال 2012 گفت: «من نمی‌توانم به وزارت دادگستری بگویم که به طور کامل یک قانون فدرال که در متون قانونی نوشته شده را نادیده بگیرد. آنچه می‌توانم بگویم این است: «از اختیار دادستانی خود استفاده کنید و به‌درستی منابع خود را برای ردشدن از چیزهایی که واقعا به مردم آسیب می‌زند، اولویت‌بندی کنید.» درواقع، در موقعیت‌هایی که کنگره در مورد تغییرات پیشنهادی قوانین اقدام نکرده است دولت او از استدلال «صلاحدید دادستانی» استفاده گسترده‌ای کرده است.
در حالی که رییس‌جمهوری ممکن است مجبور به پرداخت هزینه‌های سنگین سیاسی به دلیل اجرانکردن یک قانون خاص شود، برخی در کنگره ممکن است که ترجیح دهند کاخ‌سفید مسوولیت‌پذیری داشته باشد. در مورد ایران، چنین رویکردی می‌تواند به واشنگتن اجازه دهد تا برای رسیدن به یک توافق هسته‌ای با تهران بدون رای کنگره به فسخ قوانین، حتی به‌طور موقت یا مشروط، تحریم‌های خاصی را بردارد. مهم نیست که چگونه تحریم‌های سخت و گسترده می‌تواند در قوانین ایالات متحده گنجانده شود، اگر دولت اجرای آنها را متوقف کند، گزندگی کمتری دارند.
به‌عنوان مثال، دولت اوباما می‌تواند با چشم‌بستن از پیگیری سابقه تحریم‌های ایلسا ادعا کند که قادر به تایید گزارش‌های منتشرشده‌ای نیست که نشان می‌دهد یک کشور خاص نفت ایران را خریده است یا می‌تواند با یک رویکرد زیرکانه‌تر به‌سادگی این تحریم‌ها را کاهش دهد. پیاده‌سازی بسیاری از تحریم‌ها علیه ایران نیاز بسیار به سروگوش آب‌دادن در شرکت‌های مختلف و منابعی دارد که در حال حاضر به افزایش شدید تحریم‌ها علیه ایران نسبت به سال‌های گذشته متعهد هستند (به‌عنوان مثال، در سال 2007 گزارش دفتر پاسخگویی دولت در مورد تحقیقات و اعمال مجازات‌ها علیه افرادی که سیگار برگ کوبا در فرودگاه‌های ایالات‌متحده حمل می‌کردند مورد انتقاد قرار گرفت، زیرا نسبت به نقض تحریم‌های ایران بیشتر بود) اگر دولت آمریکا منابع کمتری برای اجرای این تحریم‌ها اختصاص دهد، این تحریم‌ها کمتر موثر خواهند بود.
برای اطمینان، در طول دهه گذشته شرکت‌های بزرگ روش‌های داخلی و هنجارهایشان را برای هماهنگی با اصول تحریم‌ها تغییر داده‌اند. با توجه به جریمه‌های سنگین تحمیل‌شده برای تخلفات گذشته، ممکن است آنها در مورد آزمودن قوانین ایالات‌متحده نسبت به انجام معاملات با ایران تردید کنند، حتی اگر دولت تلاش‌هایی برای اجرای آن کند.
چگونه ایران به لغو بالفعل تحریم‌ها واکنش نشان می‌دهد؟
بدون شک ایران ترجیح می‌دهد تحریم‌های رسمی که از طریق قانون وضع شده، به‌جای اجرانشدن، لغو شود. با این حال، در عمل، ممکن است که این تمایز برای تصمیم‌گیرندگان ایرانی زیاد مهم نباشد، حتی اگر آنها ادعا کنند در غیر این صورت در مذاکرات حضور نخواهند یافت.
ایران سال‌ها تجربه فرار از تحریم‌های ایالات‌متحده را دارد. مدت‌ها پس از ممنوعیت تقریبا تمام اجناس صادراتی ایالات‌متحده آمریکا به ایران، به غیر از غذا و دارو، وارد‌کنندگان ایرانی با کمترین مشکلات قادر به تهیه کالاهای آمریکایی از طریق شرکت‌های صوری و واسطه‌ها در کشورهای ثالث بودند. بر اساس این سابقه، تهران در این سطح از اعتمادبه‌نفس برخوردار است که می‌تواند از تحریم‌های کنگره که در سال 2012-2011 به تصویب رسید، فرار کند. علی‌اکبر صالحی که آن زمان وزیر امور خارجه بود، به‌تازگی گفته که مقام‌های ارشد به هشدارهای او مبنی بر سخت‌بودن محدودیت‌های جدید مربوط به گاز، بی‌اعتنایی نشان داده‌اند. آنچه این مقامات شاید متوجه نباشند این است که ممکن است قوانین سخت‌تر با اجرای بسیار شدیدی همراه باشند.
بدیهی است که ایران ترجیح می‌دهد دسترسی کاملی به بازارها و سیستم مالی ایالات‌متحده داشته باشد، این تنها می‌تواند از طریق رفع رسمی تمام تحریم‌ها به دست بیاید. اما این اتفاق نخواهد افتاد، حتی اگر یک معامله هسته‌ای بین ایران و آمریکا صورت بگیرد، زیرا برخی از تحریم‌ها به دلیل حمایت ایران از تروریست‌ها و نقض گسترده حقوق‌بشر صورت گرفته است.
اوباما می‌تواند آنچه را مناسب می‌بیند، انجام دهد
میزانی که رییس‌جمهوری ایالات‌متحده‌آمریکا، می‌تواند تحریم‌ها علیه ایران را کاهش دهد تا حد زیادی یک سوال سیاسی است. او ممکن است این کار را پرمنفعت ببیند یا به دلایل سیاسی داخلی یا به‌عنوان یک روش برای چانه‌زنی با تهران، شکایت کند که دستش از سوی کنگره بسته شده است. هرچند که ممکن است این استدلال از لحاظ قانونی درست باشد، اما قطعا با توجه به رفع بالفعل تحریم‌ها درست نیست. اگر دولت بداند که لازم است تحریم‌ها به‌منظور رسیدن به یک معامله هسته‌ای کم شود، اجرای آن را کاهش خواهد داد و از اقدام علیه بسیاری از شرکت‌های جدید برای رابطه اقتصادی با ایران، اجتناب می‌کند.
تجربه «ایلسا»
برای درک بهتر این راهکارها می‌توان بررسی کرد که در گذشته شعبه اجرایی، تحریم‌های وضع‌شده علیه ایران را لغو می‌کرد. مهم‌ترین نمونه مربوط به سال 1996 و تحریم‌های وضع‌شده علیه ایران و لیبی است که با عنوان «ایلسا» شناخته می‌شود. در این تحریم‌ها آمده بود که در صورت سرمایه‌گذاری‌های خارجی بزرگ در صنعت نفت و گاز ایران، یک یا چند مورد از تحریم‌ها وضع می‌شود. البته قانون امکان لغو آن را در مورد پروژه‌های سرمایه‌گذاری فردی یا برای سرمایه‌گذاری در یک کشور خاص به رییس‌جمهوری داده بود.
سیاست «کلینتون» تمایلی به وضع تحریم‌های «ایلسا» در برابر شرکت‌های بزرگ اروپایی نداشت. بر این اساس، از قدرت رییس‌جمهوری برای لغو تنها پروژه تحت تحریم «ایلسا» یعنی طرح «توسعه گاز پارس‌جنوبی» در سال 1998 استفاده شد. دولت «کلینتون» به دلایل سیاسی تمایلی به استفاده از چشم‌پوشی کشور خود نداشت و راه دیگری برای تحریم برخی از متحدان در آوریل 1997 یافت. «استوارت ایزن استات» معاون وزیر خارجه در امور اقتصادی، بازرگانی و کشاورزی به‌دنبال علامتی که واشنگتن داده بود، در این مورد که هیچ‌کدام از تحریم‌های «ایلسا» را علیه متحدان اروپایی‌اش وضع نخواهد‌کرد، با آنها مذاکره کرد. بسیاری از افراد در کنگره، این گریز از تحریم‌های «ایلسا» را نپسندیدند و آن را به‌عنوان بی‌تعهدی به اجرای قانون می‌دیدند. در تجدیدنظر قانون «ایلسا» در سال 2001 و قوانین بعدی که جایگزین آن شد، کنگره تلاش کرد تا از اجرای تحریم‌ها مطمئن شود اما این تلاش‌ها تا سپتامبر 2010 بیهوده بود. اگرچه کنگره «کلینتون» و «جرج دبلیو بوش» را مجبور کرد تا زمان زیادی را صرف توجیه سیاستشان در مورد ایران کنند (بگویند که موفقیت‌هایشان چه بوده است) اما در پایان، تحریم‌ها اجرا نشد.
در یک گزارش در سال 2007، محقق مرکز تحقیقاتی کنگره، «کنت کاتزمن»، مشخص کرد که حداقل 11بیلیون‌دلار در سرمایه‌گذاری‌های در معرض ایلسا وجود داشته است. اما مجازات‌ها هرگز اعمال نشدند. دفتر امور اقتصادی وزارت امور خارجه آمریکا هر شش‌ماه به کنگره گزارش می‌داد که این موضوع را بررسی کند، اما مشخص نشد که کدام‌یک از پروژه‌ها تحت تحریم ایلسا قرار گرفتند. در بسیاری از موارد، مقامات رسمی دولتی صریحا متذکر شدند که گزارش‌های منتشرشده در مورد سرمایه‌گذاری‌ها اغلب نادرست هستند اگرچه تبیین نمی‌کند که چه موانعی برای تحقیقات بیشتر وجود دارد. چنین اتفاقاتی، در دوران «کلینتون» و «بوش» بسیار رایج بود و تنها در دوران ریاست‌جمهوری «اوباما» تغییر کرد.
رویکردهای دولت اوباما
دولت ایالات‌متحده تا مدت زیادی برای اختیار محققان و دادستان‌ها در اجرای قانون اولویت قایل می‌شد. بنابراین این هنجار به‌خوبی تثبیت شده است که در برخی از جرایم فدرال، افراد در صورت نقض‌های کوچک تحت پیگرد قانونی قرار نمی‌‌گیرند. به‌عنوان مثال، وکلای ایالات‌متحده به‌طور معمول در معرض حداقل میزان تعیین‌شده برای تعقیب و داشتن موادمخدر هستند.
«اوباما» مانند گذشته در بحث درباره این فرآیند به تشخیص و اولویت‌بندی روی آورد. او در مورد قوانین ماری‌جوانا در سال 2012 گفت: «من نمی‌توانم به وزارت دادگستری بگویم که به طور کامل یک قانون فدرال که در متون قانونی نوشته شده را نادیده بگیرد. آنچه می‌توانم بگویم این است: «از اختیار دادستانی خود استفاده کنید و به‌درستی منابع خود را برای ردشدن از چیزهایی که واقعا به مردم آسیب می‌زند، اولویت‌بندی کنید.» درواقع، در موقعیت‌هایی که کنگره در مورد تغییرات پیشنهادی قوانین اقدام نکرده است دولت او از استدلال «صلاحدید دادستانی» استفاده گسترده‌ای کرده است.
در حالی که رییس‌جمهوری ممکن است مجبور به پرداخت هزینه‌های سنگین سیاسی به دلیل اجرانکردن یک قانون خاص شود، برخی در کنگره ممکن است که ترجیح دهند کاخ‌سفید مسوولیت‌پذیری داشته باشد. در مورد ایران، چنین رویکردی می‌تواند به واشنگتن اجازه دهد تا برای رسیدن به یک توافق هسته‌ای با تهران بدون رای کنگره به فسخ قوانین، حتی به‌طور موقت یا مشروط، تحریم‌های خاصی را بردارد. مهم نیست که چگونه تحریم‌های سخت و گسترده می‌تواند در قوانین ایالات متحده گنجانده شود، اگر دولت اجرای آنها را متوقف کند، گزندگی کمتری دارند.
به‌عنوان مثال، دولت اوباما می‌تواند با چشم‌بستن از پیگیری سابقه تحریم‌های ایلسا ادعا کند که قادر به تایید گزارش‌های منتشرشده‌ای نیست که نشان می‌دهد یک کشور خاص نفت ایران را خریده است یا می‌تواند با یک رویکرد زیرکانه‌تر به‌سادگی این تحریم‌ها را کاهش دهد. پیاده‌سازی بسیاری از تحریم‌ها علیه ایران نیاز بسیار به سروگوش آب‌دادن در شرکت‌های مختلف و منابعی دارد که در حال حاضر به افزایش شدید تحریم‌ها علیه ایران نسبت به سال‌های گذشته متعهد هستند (به‌عنوان مثال، در سال 2007 گزارش دفتر پاسخگویی دولت در مورد تحقیقات و اعمال مجازات‌ها علیه افرادی که سیگار برگ کوبا در فرودگاه‌های ایالات‌متحده حمل می‌کردند مورد انتقاد قرار گرفت، زیرا نسبت به نقض تحریم‌های ایران بیشتر بود) اگر دولت آمریکا منابع کمتری برای اجرای این تحریم‌ها اختصاص دهد، این تحریم‌ها کمتر موثر خواهند بود.
برای اطمینان، در طول دهه گذشته شرکت‌های بزرگ روش‌های داخلی و هنجارهایشان را برای هماهنگی با اصول تحریم‌ها تغییر داده‌اند. با توجه به جریمه‌های سنگین تحمیل‌شده برای تخلفات گذشته، ممکن است آنها در مورد آزمودن قوانین ایالات‌متحده نسبت به انجام معاملات با ایران تردید کنند، حتی اگر دولت تلاش‌هایی برای اجرای آن کند.
چگونه ایران به لغو بالفعل تحریم‌ها واکنش نشان می‌دهد؟
بدون شک ایران ترجیح می‌دهد تحریم‌های رسمی که از طریق قانون وضع شده، به‌جای اجرانشدن، لغو شود. با این حال، در عمل، ممکن است که این تمایز برای تصمیم‌گیرندگان ایرانی زیاد مهم نباشد، حتی اگر آنها ادعا کنند در غیر این صورت در مذاکرات حضور نخواهند یافت.
ایران سال‌ها تجربه فرار از تحریم‌های ایالات‌متحده را دارد. مدت‌ها پس از ممنوعیت تقریبا تمام اجناس صادراتی ایالات‌متحده آمریکا به ایران، به غیر از غذا و دارو، وارد‌کنندگان ایرانی با کمترین مشکلات قادر به تهیه کالاهای آمریکایی از طریق شرکت‌های صوری و واسطه‌ها در کشورهای ثالث بودند. بر اساس این سابقه، تهران در این سطح از اعتمادبه‌نفس برخوردار است که می‌تواند از تحریم‌های کنگره که در سال 2012-2011 به تصویب رسید، فرار کند. علی‌اکبر صالحی که آن زمان وزیر امور خارجه بود، به‌تازگی گفته که مقام‌های ارشد به هشدارهای او مبنی بر سخت‌بودن محدودیت‌های جدید مربوط به گاز، بی‌اعتنایی نشان داده‌اند. آنچه این مقامات شاید متوجه نباشند این است که ممکن است قوانین سخت‌تر با اجرای بسیار شدیدی همراه باشند.
بدیهی است که ایران ترجیح می‌دهد دسترسی کاملی به بازارها و سیستم مالی ایالات‌متحده داشته باشد، این تنها می‌تواند از طریق رفع رسمی تمام تحریم‌ها به دست بیاید. اما این اتفاق نخواهد افتاد، حتی اگر یک معامله هسته‌ای بین ایران و آمریکا صورت بگیرد، زیرا برخی از تحریم‌ها به دلیل حمایت ایران از تروریست‌ها و نقض گسترده حقوق‌بشر صورت گرفته است.
اوباما می‌تواند آنچه را مناسب می‌بیند، انجام دهد
میزانی که رییس‌جمهوری ایالات‌متحده‌آمریکا، می‌تواند تحریم‌ها علیه ایران را کاهش دهد تا حد زیادی یک سوال سیاسی است. او ممکن است این کار را پرمنفعت ببیند یا به دلایل سیاسی داخلی یا به‌عنوان یک روش برای چانه‌زنی با تهران، شکایت کند که دستش از سوی کنگره بسته شده است. هرچند که ممکن است این استدلال از لحاظ قانونی درست باشد، اما قطعا با توجه به رفع بالفعل تحریم‌ها درست نیست. اگر دولت بداند که لازم است تحریم‌ها به‌منظور رسیدن به یک معامله هسته‌ای کم شود، اجرای آن را کاهش خواهد داد و از اقدام علیه بسیاری از شرکت‌های جدید برای رابطه اقتصادی با ایران، اجتناب می‌کند.
منبع: سایت مرکز تحقیقاتی انستیتو واشنگتن
ارسال نظر