پیشنهادات۶ گانه‌ مرکز‌ پژوهش‌ ها برای‌ بودجه‌۹۳

در این گزارش پس از تشریح شرایط اقتصادی کشور، کارکردهای بودجه به عنوان یکی از مهمترین ابزارهای سیاست‌گذاری اقتصادی در شرایط فعلی بررسی و سپس با راهبردهای اصلی دولت در تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال 1393 کل کشور مقایسه شده است. همچنین ضمن مرور ترکیب منابع و مصارف عمومی لایحه بودجه محورهای اصلی تصمیم گیری مجلس شورای اسلامی پیرامون بودجه سال 1393 ارائه شده است.

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تصریح شده است: نکته مهم آنکه به رغم کاهش مقدار صادرات نفت، در عمل وابستگی منابع بودجه به نفت کاهش نیافته است. به عبارت دیگر، آنچه در بودجه دارای اهمیت است، حجم ریالی استفاده از منابع حاصل از نفت است که متاثر از سه متغیر قیمت نفت خام، مقدار صادرات و قیمت ارز است، در عمل کاهش مقدار صادرات با افزایش نرخ ارز و تا حدودی قیمت نفت مبنای محاسبه جبران شده است. در سال 1391، حدود 426 هزار میلیارد ریال از منابع بودجه از فروش منابع نفتی تامین شد که در لایحه بودجه سال 1393 به 778 هزار میلیارد ریال رسیده است.

حجم عظیم استفاده از منابع حاصل از نفت هم به لحاظ آثار آن بر متغیرهای اقتصاد کلان و هم از نظر شرایط پیش روی کشور به لحاظ تحریم‌های اقتصادی نیاز به بررسی دارد.

در لایحه بودجه 1393 کل کشور برخی احکام فوق نقض شده است، برای نمونه:

* اجازه تبدیل 20 درصد منابع ارزی صندوق به ریال و اختصاص آن به بخش های غیر دولتی آب و کشاورزی، منابع طبیعی، محیط زیست و صنعت و معدن، ضمن این موجب کاهش ذخایر ارزی کشور می شود نقض تبصره "2" جزء "6" بند "ط" ماده (84) قانون برنامه پنجم توسعه است (اجزای "د"، "ه" و "و" تبصره "ه" ماده واحده).

*اجازه سپرده گذاری ارزی، 20 درصد منابع صندوق نزد بانک های داخلی (خصوصی و دولتی) و پرداخت تسهیلات ارزی از محل آن توسط بانک ها موجب بسط کل های پولی شده و تبعات ناشی از آن می شود.

*اجازه به شرکت های ایدرو و ایمیدرو برای مشارکت با بخش های خصوصی و تعاونی و استفاده از تسهیلات ارزی و ریالی صندوق، در حالی که طبق تبصره "1" جزء "4" بند "ی" ماده(84) قانون برنامه پنجم شرکتها در صورتی غیر عمومی محسوب می شوند که حداقل 80 درصد سهام آن متعلق به اشخاص حقیقی باشد.

بدین ترتیب علاوه بر مغایرت های قانونی فوق، بخشی از منابع صندوق توسعه ملی نیز به صورت ارزی وارد جریان اقتصاد ملی می شود که می تواند موجب بسط نقدینگی و در نتیجه به افزایش تورم دامن زند.

بررسی مقدماتی لایحه بودجه 1393 توسط مرکز پژوهش های مجلس نشان می دهد در لایحه بودجه 1393 کارکرد دوم (کارکرد ارائه تصویری از دخل و خرج کشور) کارکرد غالب بوده است و کارکرد سیاست‌گذاری مالی از طریق بودجه کمتر مورد توجه بوده است، چرا که با عنایت به وضعیت اقتصادی کشور و چالش‌ها و مشکلات پیش گفته لازم است تهیه یک بسته سیاستی منسجم و سازگار که در آن اهداف کوتاه مدت و میان مدت تعیین شده باشند مدنظر قرار گیرد و سپس بقیه ابزارها از جمله بودجه کشور در چارچوب آن تنظیم شوند. با ملاحظه اینکه فرصت زمانی تشکیل دولت جدید تا زمان تقدیم لایحه بودجه که سر موعد به مجلس ارائه شده است اندک بوده است این امر امکانپذیر نبوده است اگر چه در لایحه بودجه به صورت موردی درباره برخی از مسایل فوق احکام یا اعتبارات پیش بینی شده است.

اما همان گونه که ذکر شد، فاقد ویژگی یک برنامه سیاستی مدون در این باره است. بر این اساس لازم است که نمایندگان مجلس از دولت بخواهند که در اسرع وقت یک بسته سیاستی سازگار ارائه کند که سازگاری سیاست‌گذاری مالی با سایر سیاست‌های اقتصادی کشور را نشان دهد تا از مشکلات ناسازگاری سیاستهای اقتصادی با یکدیگر و حرکت مستقل آنها از یکدیگر اجتناب شود و مسائل سال‌های گذشته مبنی بر بی ثباتی متغیرهای کلان اقتصادی کشور دوباره بروز ننماید.

در ادامه گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره قانون هدفمندی یارانه ها آمده است: دولت تصمیم گیری درباره ابعاد و نحوه اجرای مرحله دوم قانون هدفمند کردن یارانه ها را به خارج از لایحه بودجه سنواتی دولت موکول کرده است.

واقعیت آن است که در اجرای مرحله اول، توزیع یارانه نقدی به عنوان هدف اصلی مد نظر سیاستگذاران قرار گرفت و شرایط لازم برای دستیابی به سایر اهداف قانون یعنی تغییر در تخصیص منابع و ارتقای بهره وری (مانند لزوم دسترسی به بازارهای مالی و تکنولوژی بین المللی، ثبات اقتصاد کلان و...) در عمل مهیا نشد.

اجرای فاز دوم با توجه به اثر آن بر متغیرهایی همچون تورم، نرخ رشد، قیمت ارزی، تعهدات دولت و... نیازمند بررسی دقیق است و پیشنهاد می شود مجلس شورای اسلامی مستقلا در بررسی لایحه بودجه به این موضع نپردازد. اولویت آن است که دولت تا پایان فرآیند بررسی بودجه در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی، بررسی های خود را انجام داده و در قالب اصلاحیه لایحه بودجه آن را به مجلس شورای اسلامی ارسال کند.

البته در مورد اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها ابهام وجود دارد. به رغم وعده دولت برای تقدیم لایحه جداگانه درباره تغییر شیوه اجرای هدفمند کردن یارانه ها، مواردی وجود دارد که باعث ابهام شده است مانند درج اعتبار 56 هزار میلیارد ریالی برای امور بهداشت و سلامت در راستای اجرای بند «ب» ماده(34) قانون برنامه پنجم توسعه کشور ذیل اعتبارات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی. اعتبارات متفرقه نیز به رغم کاهش قابل ملاحظه آن در مقایسه با رقم سال گذشته، همچنان بخش قابل توجهی از بودجه عمومی را به خود اختصاص می دهد که این امر با بودجه ریزی عملیاتی و با اصول متعدد بودجه ریزی مانند شفافیت و پاسخگویی مغایر است.

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با بیان اینکه ترکیب منابع و مصارف با اطلاعات موجود درباره عملکرد بودجه سال 1392 سازگار نیست، تصریح شده است: در قسمت درآمدهای غیرنفتی اگر بر مبنای عملکرد هفت ماهه سال 1392، عملکرد کل سال برآورد شود، رقم پیش بینی شده برای سال 1393 باید حدود 60 درصد نسبت به عملکرد سال جاری رشد کند.

در قسمت منابع حاصل از نفت نیز بر مبنای روش فوق، رقم سال 1393 نسبت به عملکرد سال 1392 حدود 70 درصد رشد دارد.

بررسی ترکیب منابع و مصارف و مقایسه آن با عملکرد سال 1392 حاوی چند نکته مهم است که باید در بررسی و تصمیم گیری مجلس شورای اسلامی مورد توجه قرار گیرد:

الف) ترکیب منابع بودجه به ویژه اتکای زیاد به درآمدهای نفتی با لحاظ شرایط تحریم احتیاط آمیز نیست.

ب) در عمل بخشی از منابع تحقق نخواهد یافت و برحسب تجربه های قبلی رقمی حدود 20 هزار میلیارد تومان برای طرح های عمرانی باقی می ماند.

مقایسه ارقام پیش بینی شده در لایحه به ویژه در سمت منابع عملکرد هفت ماهه 1392 بیانگر آن است که آنچه در عمل اتفاق خواهد افتاد با تصویر ارائه شده در لایحه بودجه متفاوت است. برای ارائه این تصویر به رغم عملکرد حدود 70درصدی منابع نفتی در هفت ماهه سال جاری و چشم انداز نه چندان روشن وضعیت تحریم ها، عملکرد ردیف های مربوط به منابع نفتی 100 درصد فرض شده است. با توجه به عملکرد سال های گذشته، پیش بینی عملکرد منابع غیرنفتی بیش از 652 هزار میلیارد ریال نخواهد بود (با توجه به برآورد عملکرد 440 هزار میلیارد ریالی درآمدهای مالیاتی در سال 1392، پیش بینی می شود که درآمدهای مالیاتی در سال آینده حدود 490 هزار میلیارد ریال و منابع حاصل از مالکیت دولت نیز حداکثر 80 هزار میلیارد ریال محقق شود.)

در این گزارش می خوانیم: مقامات دولت در تشریح لایحه بودجه 1393 بیان کرده اند که طرح‌های عمرانی را بر مبنای پیشرفت فیزیکی، به سه دسته تقسیم کرده اند و به حدود 240 طرح قابل خاتمه در سال 1393 در اختصاص اعتبارات اولویت داده اند. اتخاذ این رویکرد یکی از نقاط قوت لایحه بودجه 1393 است. با توجه به ابعاد غیر اقتصادی موضوع، لازم است تا فهرست طرح‌ها به همراه مبانی تصمیم گیری، پراکندگی جغرافیایی و سایر اطلاعات لازم برای تصمیم گیری در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.

پیشنهاد می شود تا بر‌اساس حساسیت استان‌های مختلف نسبت به شاخص درصد پیشرفت فیزیکی پروژه ها، این فرایند به گونه ای انجام شود تا در عین حفظ مزیت اقتصادی عدالت منطقه ای نیز لحاظ شود.

گرچه موضوع تغییر شیوه انجام وظایف دولت و اعمال حاکمیت به جای تصدی گری یکی از اصول پذیرفته شده در اصلاح مدیریت بخش عمومی است اما با توجه به آنکه این موضوع با حقوق عامه مردم سروکار دارد و دارای ابعاد عملیاتی و مالی فراتر از یک سال مالی است به نظر می رسد که ارائه لایحه و تصویب قانونی مستقل در این باره ضروری است.

بررسی انجام شده در قسمت اول این گزارش نشان داد که اقتصاد کشور در شرایط رکود تورمی به نسبت شدیدی به‌سر می برد و با دشواری هایی در صادرات نفت و نقل و انتقال منابع حاصل از آن روبرو است. در چنین شرایطی:

1- کشور نیازمند یک برنامه کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت برای تغییر سازوکار استفاده از درآمدهای نفتی است که در قالب اصلاح مدیریت بخش عمومی باید در دستور کار قوای مجریه، مقننه و قضائیه قرار گیرد.

2- با توجه به محدودیت منابع برای طرح های عمرانی لازم است تا با تاکید بر شاخص ها و معیارهای مشخص و رعایت عدالت منطقه ای از پیشنهاد دولت جهت اولویت بندی طرحهای عمرانی حمایت شود.

3- هر یک ریالی که به اعتبارات هزینه ای اضافه شود، به همان میزان از اعتبارات عمرانی کاسته خواهد شد، لذا ارائه پیشنهادهایی که به افزایش سقف هزینه های جاری منجر می شود در شرایط کنونی به هیچ وجه قابل توصیه نیست.

4- قانون برنامه پنجم توسعه در زمانی به تصویب رسید که کشور در شرایط تحریم قرار نداشت. در دو سال اخیر به دلیل تحریم ها، منابع دولت کاهش یافته است. لذا اجرای بسیاری از تکالیف قانون برنامه پنجم توسعه که نیازمند اختصاص منابع مالی است، امکان‌پذیر نیست و انتظار اجرای آن فراتر از توان مالی دولت است.

5- با توجه به شرایط عدم اطمینان توصیه اکید آن است که جهت اجرای احتیاط آمیز بودجه سازوکار لازم در احکام بودجه پیش بینی شود.

6- لازم است مجلس شورای اسلامی از ابزارهای سیاسی و نظارتی خود استفاده از دولت را مکلف کند تا هر چه سریعتر بسته سیاستگذاری اقتصادی کوتاه مدت خود را برای سال 1393 (شامل هدفمند کردن یارانه ها، تعیین تکلیف سهام عدالت و ...) ارائه دهد.