احتمال انحراف منابع ارزان طرح اشتغال فراگیر

با توجه به اینکه امسال از سوی مقام معظم رهبری «سال اقتصاد مقاومتی، تولید و اشتغال» نامگذاری شده است دولت در اجرای این طرح بسیار خوشبین بود و تصور می کرد که با اجرای این طرح می تواند اشتغالزایی میلیونی برای سال ۹۶ داشته باشد.

تنها سه ماه از سال باقی مانده و طبق این برنامه دولت باید در پایان سال گزارشی از ۹۷۰ شغل ایجاد شده ارائه کند، در عین حال آمارهای اولیه حاکی از این است که طرح دولت منجر به ایجاد این میزان اشتغال نشده است.

مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی به بیان نقاط قوت و ضعف برنامه اشتغال فراگیر دولت پرداخته است که به شرح زیر است:

دولت با درک الزامات تغییر در رویکردهای برنامه ریزی معطوف به بازار کار، سیاست هایی که بیان کننده خط مشی جدید و استقرار فرآیندهای توسعه بازار کار باشد را در دستور کار قرار داده و همزمان با شروع برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به ویژه با توجه به آنکه سال اول اجرای برنامه ششم توسعه از سوی مقام معظم رهبری «سال اقتصاد مقاومتی، تولید و اشتغال» نامگذاری شده است، برنامه اشتغال فراگیر را تدوین و عملیاتی کرده است.

برنامه اشتغال فراگیر دولت

۱. کلیات، ۲. اهداف، راهبردها، سیاستهای اجرایی، رسته ها، طرحها و اقدامات اساسی، ۳. فرآیندهای اجرایی و تقسیم کار دستگاهی، ۴. ارزیابی، پایش و ارزشیابی و الزامات اجرایی، تدوین و جهت تصویب به ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی ارائه گردیده است که نهایتاً در جلسه سی وششم مورخ ۱۳۹۶.۲.۱۸ ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی و به استناد مصوبه شماره ۸۵۰۰۱.۵۲۴۴۲ مورخ ۱۳۹۴.۴.۳۱ تصویب و در تاریخ ۱۳۹۶.۳.۳۱ جهت اجرا به کلیه دستگاههای اجرایی کشور ابلاغ شده است.

۱. کلیات برنامه اشتغال فراگیر

در برنامه اشتغال فراگیر ارزش های محوری برنامه ریزی بازار کار در سطوح زیر مورد توجه قرار گرفته است:

الف) ایجاد ساختار حامی کسب وکارها در بخش دولتی و خصوصی مراکز فنی در زیربخش های منتخب و تسهیل تأمین مالی با کیفیت برای آنها؛

ب) ایجاد تطابق و همسویی تقاضا و عرضه نیروی کار در زنجیره های ارزش و زیربخشهای منتخب با تأکید بر گروه های کم مزیت نظیر جوانان، زنان و معلولین؛

ج) حمایت از بنگاه های پایدار در زیربخش هایی که از بیشترین اثربخشی در توسعه اشتغال برخوردار بوده و ترجیحاً شامل گروه های هدف موصوف است.

این برنامه در ۶ بخش زیر تدوین و ارائه شده است:

کلیات: در کلیات برنامه اشتغال فراگیر، مقدمه و تعاریف و مفاهیم اسناد بالادستی و الزامات قانونی برنامه ریزی اقتصادی و اجتماعی رشد و توسعه اشتغال و کاهش بیکاری مورد توجه قرار گرفته و ساختارهای اجرایی و مدیریتی برای رسیدن به اهداف مورد نظر در اسناد مذکور پیش بینی شده است .

اهداف: در بخش اهداف، اهداف کلی (ایجاد فرصتهای شغلی جدید، ارتقای اشتغال پذیری و مهارت آموزی نیروی کار، کاهش عدم تعادل های بازار کار و حفظ و صیانت از اشتغال موجود کشور) و اهداف کمّی متناسب با اهداف مندرج در برنامه ششم پیش بینی شده است.

راهبرد کلی: در قسمت راهبرد کلی، ایجاد اشتغال فراگیر از طریق تقویت رشد اقتصادی اشتغالزا و تحرک بخشی به بازار کار کشور و در سیاست های اجرایی، ایجاد اجماع ملی برای توسعه اشتغال و کاهش هزینه به کارگیری نیروی کار، بازآرایی کسب وکار و اشتغال مناطق کشور، ایجاد پیوند میان نیروی کار و بنگاه، تسهیل جستجوی شغل، تقویت فرهنگ کار و کارآفرینی از طریق مداخلات سیاستی، نهادی و آموزشی، بهره گیری از ظرفیت نهادهای عمومی غیردولتی و استقرار نظام ارزیابی، پایش و ارزشیابی طرحهای اشتغالزا مورد توجه قرار گرفته است.

رسته ها: در قسمت رسته ها، طرحها و اقدامات اساسی، رسته های منتخب به تفکیک بخش ها، مورد توجه قرار گرفته است و برای تعدادی از طرح های مداخله دولت در بازار کار و توسعه نهادی و مالی نظیر طرح کاج (طرح های کارانه اشتغال جوانان)، طرحهای ظرفیت سازی، توسعه نهادی و کارآفرینی، طرح های اشتغال حمایتی و اقدامات اساسی برای تأمین مالی طرح های مزبور نیز پیش بینی و در برنامه گنجانده شده است.

فرآیندهای اجرایی: در بخش فرآیندهای اجرایی برنامه اشتغال فراگیر (تقسیم کار دستگاهی) ، طرحها و اقدامات برنامه اشتغال فراگیر به تفکیک دستگاه های اجرایی و نهادها درج شده است.

ارزیابی: در این بخش، الگوی ارزیابی، پایش و ارزشیابی استانداردی برای برنامه با انجام اقداماتی در مراحل قبل، حین و پس از اجرای برنامه ازجمله تهیه سیستم اطلاعات مدیریت برنامه، بازرسیهای فنی و عملیاتی، بررسی پیامدها و نتایج و... پیش بینی شده است و در زمینه عملیاتی کردن آن نیز اقدامات و مسئولیتهای مورد نیاز ازسوی هریک از دستگاههای اجرایی مشارکت کننده در اجرای برنامه اشتغال فراگیر پیش بینی و درج گردیده است.

نقاط قوت برنامه اشتغال فراگیر

با توجه به محورهای مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی برای اجرای برنامه اشتغال فراگیر و حاکمیت نگاه همه جانبه در تدوین برنامه از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی میتوان موارد زیر را به عنوان نقاط قوت برنامه اشتغال فراگیر در نظر گرفت.

۱. در تدوین برنامه اشتغال فراگیر تغییر رویکرد برنامه ریزان از برنامه ریزی مبتنی بر رشد کمی اقتصادی به برنامه ریزی مبتنی بر توسعه اجتماعی - اقتصادی با تکیه بر ظرفیت منابع انسانی لحاظ شده است که می تواند نقطه عطفی در ارتقای نظام برنامه ریزی کشور تلقی شود.

دولت در تدوین برنامه اشتغال فراگیر برای اولین بار در کشور از محدوده اجرای مجموعه ای از پروژه ها فراتر رفته و برخی از نیازمندی‌های نهادی و ساختاری حوزه برنامه ریزی در بازار کار را مدنظر قرار داده است.

در تهیه برنامه اشتغال فراگیر علاوه بر دستگاههای اجرایی دارای مأموریت اقتصادی، سایر دستگاه های اجرایی دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی به تناسب مأموریت های ذاتی و مسئولیت های اجتماعی خود و همچنین بخش های خصوصی و تعاونی در برنامه ریزی و اجرا مشارکت داده شده اند.

در تدوین برنامه درکنار پیش بینی تأمین مالی و مشوق های ترغیبی، تأمین زیرساختهای علمی، قانونی، اجرایی، مدیریتی و نظارتی همراستا و مکمل هم پیش بینی شده است.

در تعیین نقش و سهم مناطق مختلف کشور و استانها در میزان مشارکت در اجرای برنامه اشتغال فراگیر، از یک روش علمی و شاخص ترکیبی که خود حاصل تلفیق ۱۵ شاخص اقتصادی - اجتماعی است متناسب با وضعیت واقعی هریک از استانها بهره گیری شده است که طراحی و معرفی الگوی شاخص ترکیبی علاوه بر برنامه اشتغال فراگیر در سایر برنامه ریزی ها هم قابلیت استفاده داشته و موجب ارتقای ابزارهای تصمیم گیری در نظام برنامه ریزی کشور می‌گردد.

مزیت دیگر، طراحی نظام پایش و ارزیابی برنامه همزمان با تدوین آن است تا امکان نظارت به صورت عملیاتی از مرحله برنامه ریزی فراهم شود.

زمان مناسب تنظیم برنامه که همزمان با ابلاغ قانون برنامه ششم و تدوین و عملیاتی شدن آن در سال اقتصاد مقاومتی، تولید و اشتغال صورت گرفته است. این امر علاوه بر استفاده مطلوب و بهینه از زمان، همراهی و مشارکت سایر ذینفعان توسعه و دلسوزان کشور را تقویت می نماید.

نقاط ضعف برنامه اشتغال فراگیر

متن برنامه حاوی تعداد بسیار زیادی از برنامه‌های مختلف است و با وجود تلاشِ قابل توجه در توضیح چارچوب مفهومی «برنامه اشتغال فراگیر»، هیچگونه چارچوب تئوریک مشخصی بر این برنامه قابل استنتاج نیست و از مداخلات کامل دولتی و اجبار نظام بانکی به تزریق منابع تا استفاده مفید از تجارب جهانی در راستای گسترش اطلاعات در بازار کار، ارتقای مهارت نیروی کار، توسعه دوره های کارورزی و ... دیده می‌شود.

بخش قابل توجهی از برنامه، حاوی زمان بندی‌هایی است که تحقق آن مورد تردید است، تعیین وظایف برای بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی جهت اجرا طی ۱۰ و ۱۵ روز، تنظیم سازوکار متناسب سازی تحصیل و اشتغال تا ۱۵ تیرماه ۱۳۹۶، برنامه ریزی تخصیص منابع توسط سازمان برنامه و بودجه تا ۱۵ تیرماه ۱۳۹۶ و ایجاد نظام تأمین مالی فراگیر و تأمین مالی خرد در سال ۱۳۹۶ از این جمله است.

ارتباط برنامه ارائه شده با شرایط ثبات اقتصاد کلان و محیط کسب‌وکار که دو پیش شرط اصلی توفیق سیاست‌های فعال بازار کار در افزایش اشتغال است، نامشخص است.

هرچند که ارائه راهکارهایی مانند «اصلاح نظام آموزش تخصصی و مهارتی با هدف افزایش اشتغال پذیری» به عنوان اقدامات مثبت و مفید برنامه شناخته می شود ) چراکه سبب تطابق بیشتر سمت عرضه و تقاضای نیروی کار خواهد شد و با مشخص بودن جامعه هدف این طرح، امکان انحراف و اتلاف منابع یا بار مالی برای دولت کاسته می‌شود، اما نکته حائز اهمیت آن است که ایجادکننده اشتغال در نهایت بنگاه‌های بخش خصوصی هستند و دولت نقش تسهیل کننده و بسترساز برای این امر را دارد که با توجه به شرایط رکودی حاکم بر بنگاه ها، باید ابزارهای تشویقی و انگیزشی متعددی برای کارفرمایان در نظر گرفته شود و در این خصوص موانع قانونی و اجرایی که منجر به ترس و گریز کارفرمایان از اجرای آن میشود، برطرف گردد.

روش محاسبه شاخص های کمی اشتغال بخش ها در برنامه نامشخص می باشد و ارتباط این اهداف با اهداف تعیین شده در برنامه ششم نیز مشخص نیست.

نحوه تعیین منابع پیش بینی شده برای اشتغالزایی در این برنامه مشخص نبوده و ارتباط این منابع (۲۱۵۰۰ هزار میلیارد تومان) با منابع پیش بینی شده در برنامه ششم (۷۷۰ هزار میلیارد تومان) جای ابهام دارد.

تجربه نشان می‌دهد به دلیل دشواری در هماهنگی های بین دستگاهی، برنامه اشتغال فراگیر به ابعادی مانند اعطای ۳۱۰ هزار تومان ماهیانه کمک هزینه کارورزی و پرداخت تسهیلات بانکی (۲۰ هزار میلیارد تومان )در سال ۱۳۹۶ محدود خواهد شد، مگر آنکه تدبیری برای پایدارسازی اشتغال اندیشیده شود.

بخش مهمی از اجرای برنامه اشتغال فراگیر به رسته فعالیت های منتخب برمی‌گردد، درحالی‌که هنوز مطالعات شناسایی رسته های منتخب در تعدادی از استانها صورت نگرفته و این امر موجب میشود مجریان برنامه در برآورد منابع مورد نیاز و همچنین بهره گیری از زمان با مشکلاتی مواجه گردند.

در بخش اهداف کمّی طرح های اشتغال در رسته های منتخب ذکر شده است «طبق تفاهم نمایندگان وزارتخانه های صنعت، معدن و تجارت و تعاون، کار و رفاه اجتماعی و معاونت هماهنگی و نظارت معاون اول رئیس جمهور، میزان اشتغال جدید در بخش صنعت، معدن و بازرگانی به شرح ذیل خواهد بود. ایجاد اشتغال جدید در قالب رسته ها در این حوزه ۲۵۴ هزار فرصت شغلی جدید و مابقی (۲۰۰ هزار فرصت شغلی) از طریق سایر اقدامات و برنامه های متعارف دستگاه مربوطه در آن بخش ایجاد خواهد شد». اگر فرآیند ایجاد اشتغال با تفاهم‌نامه‌های بین نمایندگان وزارتخانه های مختلف میسر بود بیش از ۸ سال خالص اشتغالزایی کشور صفر نمی‌شد یا در شرایطی که این تفاهمنامه‌ها و تزریق منابع به بنگاه‌های اقتصادی طی سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ به حداقل خود رسیده بود، سالی بیش از ۶۰۰ هزار شغل ایجاد نمی‌شد.

این برنامه از دو سو می تواند در روند کنونی خلل ایجاد کند؛ اول آنکه منابع مالی پیش بینی شده از طریق تسهیلات تکلیفی بانکها در شرایط کنونی نظام بانکی، فشار مازادی است بر فشارهای قبلی مانند خرید گندم، فروش اوراق و سایر بدهی های دولت که حتی پیش بینی همین میزان ۲۰۰ هزار میلیارد ریال تسهیلات بانکی نیز میتواند آثار نامطلوبی در نزدیکتر نمودن شرایط فعلی نظام بانکی به آستانه غیرقابل بازگشت داشته باشد که در آن صورت کل دستاوردهای ثبات و اشتغالزایی دو سال قبل نیز بی نتیجه خواهد ماند. ازسوی دیگر توزیع منابع ارزان میتواند مجدداً بخشهای اشتغالزای کنونی را به سمت استفاده بیشتر از این منابع و انحراف آن به سمت سایر بازارها سوق دهد که در آن صورت همین میزان اشتغالی که با نقش غیرمستقیم دولت حاصل شده بود از دست خواهد رفت.

در ماده (۵) مصوبات ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی طراحی و به کارگیری روشهای تأمین مالی به کارگروهی متشکل از وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران سپرده شده که با ماده (۴) همان مصوبات مغایرت دارد و در این کارگروه نیز نقش صندوق توسعه ملی نادیده گرفته شده است ضمناً در هر دو مورد اشاره شده به نقش سازمان برنامه و بودجه کشور اشاره ای نشده است.

در انتهای تبصره ماده (۵)مصوبات ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی موضوع تسهیل در اخذ وثایق و ضمانت ها مورد توجه قرار گرفته، اما از پرداختن به ایفای نقش توسط صندوق های ضمانت سرمایه گذاری شامل صندوق ضمانت سرمایه گذار صنایع کوچک، صندوق ضمانت سرمایه گذاری تعاون، صندوق ضمانت صادرات و... غفلت شده است.

در ارتباط با اعمال نظارت و پایش اجرای برنامه صرفاً وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به عنوان ناظر معرفی شده است که این موضوع از دو جنبه نیازمند اصلاح میباشد:

- وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خودش مجری تعدادی از طرحهای ذیل برنامه اشتغال فراگیر است، بنابراین حداقل در ارتباط با آن طرحها باید دستگاه دیگری مسئولیت نظارت را برعهده داشته باشد.

- نقش نظارتی سایر دستگاههای نظارتی که وظیفه حاکمیتی در ارتباط با اجرای برنامه های اقتصادی اجتماعی دارند، ازجمله سازمان برنامه و بودجه کشور، سازمان بازرسی کل کشور، قوه مقننه و دیوان محاسبات نادیده گرفته شده است.

جمع بندی

مروری اجمالی بر این برنامه نشان می دهد که هرچند تلاش هایی بسیار ارزشمند در جهت اشتغالزایی اعمال شده است و از جمله آن تفکیک مقوله رشد و اشتغال، ایجاد رهیافت نوین اشتغالزایی برمبنای توسعه انسانی و اجتماعی، توجه به ارتقای آموزش و مهارت نیروی انسانی و توجه به آمایش سرزمین است، اما با توجه به انتقادات وارده، نمی توان انتظار داشت که علیرغم عنوان برنامه «برنامه اشتغال فراگیر» از بطن این برنامه، راهبرد کلان و بلندمدت مشخص برای اشتغالزایی پایدار حاصل شود.