گزارش دهم توکلی: بودجه ریزی غیرقانونی بلای جان اقتصاد ملی

احمد توکلی نماینده مردم تهران در گزارش دهم خود به مردم از وضعیت اقتصادی کشور به آفات بودجه ریزی غیر علمی برای اقتصاد کشور پرداخته و یادآور شده است که از آنجا که وقت نمایندگان برای بررسی لایحه و تقدیم پیشنهاد ده روز بیشتر نیست، هیچ نماینده ای قادر نیست ده ها حکم جدید را که قوانین دائمی بسیاری را تغییر می دهند، بررسی کند، چنانکه وزراء در هیات دولت از انجام وظیفه خود در تهیه لایحه بودجه باز می مانند.

متن دهمین گزارش اقتصادی احمد توکلی به مردم به این شرح است: بیش از چهار دهه است که روش بودجه ریزی در کشور دچار مشکلات زیادی است که در سال های اخیر بر شدت و عمق آن ها افزوده شده است. امسال فرصتی استثنایی وجود دارد که اگر مجلس از آن به خوبی بهره بگیرد، می شود گام بلندی در راه اصلاح بودجه دولت برداشت. این فرصت از آن جا پیدا شده است که مجلس نهم اولین بودجه را بررسی می کند، بودجه ای که دولت جدیدی به عنوان اولین بودجه اجرایش را برعهده خواهد گرفت. بنابراین به نظر می رسد بتوان از این فرصت طلایی برای تغییر مسیر زیانبار فعلی استفاده کرد. در همین جهت نامه ای به رئیس محترم مجلس و اعضای محترم هیات رئیسه تقدیم کردم که بحمدالله با استقبال روبرو شد. نتایج یک تلاش علمی را نیز به شکل پاورپوینت تقدیم حضور نمایندگان محترم مردم نمودم که آن هم توجه همکارانم را جلب کرد. امید است که با عنایت کمیسیون های تخصصی کار به نتیجه خوبی برسد و یکی از موانع پیشرفت و عدالت از سر راه ملت برداشته شود.

بودجه کل کشور از جهات مختلف تاثیرات مهمی بر تولید ملی می گذارد:

1- سقف بودجه کل با سهمی که از تولید ملی به خود اختصاص می دهد ، سهم بخش خصوصی را معلوم می سازد. هرچه سهم دولت و حکومت بیشتر باشد، میدان فعالیت اقتصادی برای مردم تنگ تر است ( پدیده ازدحام خارجی)

2- ترکیب منابع بودجه آثار متفاوتی بر اقتصاد ملی می-گذارد، مثلاً هرچه اتکا به نفت در تامین منبع بیشتر باشد، امکان رکودِ تورمی بیشتر می شود. بالابردن نرخ مالیات اثر کاهنده بر تولید ملی دارد و بسته به نوع مالیات، می تواند این بخش یا بخش دیگری را متاثر سازد

3- ترکیب مصارف نیز اقتصاد بخش خصوصی را متاثر می سازد . هزینه های جاری و هزینه های سرمایه ای و تغییر سهم آنها تاثیرات متفاوت، مفید یا زیانبار، برتولید می گذارد همین-طورتناسب یا بی تناسبی آن ها با واقعیات اقتصادی، می تواند بر امر سرمایه گذاری بخش خصوصی تاثیر مثبت یا مخرب داشته باشد.

4- ارقام بودجه در طرف درآمدها می تواند درآمد قابل تصرف را برای اقشار مختلف تغییر دهد، یعنی توزیع در آمد ملی را متاثر می کند. همین طور سهم هر سیاست از اعتبارات دولت، اقشار مختلف یا بخش های متفاوت تولید را با وزن های ناهمسانی بهره مند یا کم بهره یا بی بهره می سازد. یعنی بودجه اثرتوزیع درآمدی و شکل گیری ثروت و فقر دارد. اینکه دولت و مجلس تحقق چه اهدافی را در اولویت قراردهند، از نحوه تخصیص اعتبارات در ردیف ها قابل کشف است. این امر حیطه قدرت دستگاههای حکومتی و اقشار مرتبط با آنها را تغییر می دهد. درواقع بودجه به وسیله ارقامش از نحوه توزیع ثروت وقدرت حکایت می کند.

5- به دلایل مذکور، مهمترین لایحه ای که دولت در طول هر سال به قوه مقننه تقدیم می کند، لایحه بودجه سالانه کل کشور است .

بودجه طبق تعریف فنی تجلی سیاست یک بنگاه است در ارقام و اعداد. به عبارت بهتر تعبیر مالی یا مقداری سیاست های از پیش تعیین شده یک بنگاه برای تحقق اهداف مشخص در یک دوره زمانی که معمولاً سالانه است. اهدافی که قبل از شکل گیری بودجه، به تصویب مقامات مسئول آن بنگاه رسیده است.

در بخش عمومی نیز، بودجه انعکاس مالی اجرای قوانین و برنامه های سالانه حکومت برای کسب درآمد و صرف آن است؛ جهت دستیابی به اهدافی قانونی که از پیش تصویب شده باشد. قانون اساسی براساس همین ملاحظات فنی و علمی، در اصل پنجاه و دوم، بودجه را چنین تعریف می کند :

" بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‏شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.‏"

همین نکات در تعریف بودجه در قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 و قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 لحاظ شده است خلاصه آنکه به برنامه سالانه دولت که بر اساس قوانین دائمی مشخص شده و در سیمای اعداد و ارقام متجلی می گردد، بودجه گفته می شود. اولین امری که از این تعاریف فنی، علمی و قانونی مستفاد می گردد، این است که در قانون بودجه جایی برای قانونگذاری وجود ندارد، به همین دلیل همواره قانون بودجه ماده واحده ای بوده است مشتمل بر رقم کل منابع و مصارف که تفصیل آن ها در جدول ها و ردیف ها آورده شده است که در مجلس به تصویب رسیده باشد.

در عمل، اما، لوایح بودجه که دولت تهیه می نماید و مجلس آن ها را بررسی و تصویب می کند میدان جولان مجریان و قانونگذارانی شده است که حکم هر قانونی را که بخواهند درآن می گنجانند؛ چه ارتباط روشنی با بودجه داشته باشد، چه نداشته باشد. مثلا در بودجه سال 1391 قوانین کلیدی و مهمی مکرراً نقض شده است. از جمله قانون برنامه پنج ساله پنجم، قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44، قانون هدفمند کردن یارانه ها و بسیاری از احکام قوانین بانکی و بیمه ای. لایحه یک ماده واحده بود با 19 بند (تبصره ) که در مجلس با خواست یا توافق دولت به 115 بند افزایش یافت. اکثر آنها هیچ ارتباط روشنی با بودجه ندارد!

6- این روش چه زیان هایی دارد؟ اولین زیانش نقض قانون اساسی و قانون آیین نامه داخلی مجلس است زیرا تغییر یا توقف قوانین دائمی و توسعه یا تنگ کردن دامنه شمول آنها تابع روش هایی است که ضامن دقت کافی و اعمال نظر نمایندگان مردم خواهد بود. این طرز کار در مواد 134، 141و 144تا 157 قانون آیین نامه داخلی شرح داده شده است. وقتی ضمن بررسی و تصویب لایحه بودجه قانون گذاری شود تقریبا ً هیچ فرصت کارشناسی برای نمایندگان و یا دولت وجود ندارد و حق نماینده مردم و دولت در تعقیب آنچه صلاج مردم می دانند تباه می شود. طبق اصل پنجاه و دوم تهیه بودجه در دولت و بررسی و تصویب آن در مجلس باید طبق قانون باشد و اصل شصت و پنجم این کار را تنها طبق قانون آیین نامه داخلی مجلس مجاز می داند. در مرحله تهیه بودجه، قوانین برنامه و بودجه و محاسبات عمومی رعایت نمی شود و درمرحله بررسی و تصویب، علاوه بر این قوانین، قانون آیین-نامه داخلی مجلس نیز نادیده گرفته می شود. بدین ترتیب، در واقع قانون اساسی نقض می گردد. وقتی مقنن و مجری در این سطح مهم قانون را نادیده می گیرند، چه ثبات و احترامی برای قانون در بدنه دولت باقی می ماند؟ این امر با مردم سالاری که یک رکن نظام است چه می کند و آثار بلندمدت آن چیست؟

7- گفتیم که بودجه عبارت است ارقام و ردیف های عددی که تمامی سیاست های یکساله دولت را نشان می دهد. چون وقت نمایندگان برای بررسی لایحه و تقدیم پیشنهاد ده روز بیشتر نیست، هیچ نماینده ای در این مدت کوتاه قادر نیست ده ها حکم جدید را که قوانین دائمی بسیاری را تغییر می دهند، بررسی کند. ولی وقت آنها به بررسی احکام مندرج در بندها (تبصره ها) مشغول می شود و ازارقام ردیف های درآمدی و هزینه های مندرج در جدول ها غافل می مانند. یعنی بودجه را بررسی نمی کنند چنانکه وزراء در هیات دولت از انجام وظیفه خود در تهیه لایحه بودجه باز می مانند. این روش زیان های پنهان، ولی موثری بر اقتصاد ملی وارد می کند. از جمله :

• سلب فرصت کارشناسی از وزیران و نمایندگان در بررسی ارقام و ردیف ها که باعث تصمیم گیری های نادرست شده و بی-انظباطی مالی بیشتری را در پی دارد که اتلاف منابع و فساد نتیجه آن است .

• احکام غیرمرتبط با بودجه محل پنهان کاری آثار مالی بسیاری ازتصمیمات است که این نیز به همان اتلاف منابع و فساد دامن می زند. این فساد خود باعث کاهش بهره وری تولید و کاهش اشتغال و اختلاف طبقاتی می گردد.

• احکام بودجه ای عمرشان در عمل به چند ماه محدود است ولی ما با این احکام چند ماهه، قوانین دائمی را متزلزل می کنیم. رواج این روش به فعالان اقتصادی این پیام را منتقل می کند که به قوانین اقتصادی به اندازه یک سال هم نمی توان اتکا کرد، چرا که ممکن است در لایحه سال آینده بخشی از آن تغییر کند! این به معنای تشدید نااطمینانی و ریسک است که بلای جان سرمایه گذاری و تولید می شود. فراموش نکنیم که یکی از عناصر تعیین کننده توسعه و پیشرفت ثبات و امنیت اقتصادی است که در ثبات قوانین و سیاست ها تجلی می-کند.

8 - اولین نتیجه بحث فوق این است که با پیروی از علم و عقل و الزامات قانونی و ارزش های دینی (که تحت عنوان تقدیر معیشت بیان شده) مجلس نه تنها حین بررسی هیچ قانونی را در بودجه عوض نکند بلکه تمامی احکام غیربودجه ای را از لایحه حذف کند تا فرصت بیابد که « بودجه را بررسی کند » یعنی مستقیماً برود سراغ ارقام و ردیف ها.

9- یکی دیگر از ویژگی های لایحه بودجه که در سال های اخیر باب شده است ، گنجاندن منابع درآمدی و محل مصرف های هزینه ای در لابلای بندها (تبصره ها)ی بودجه است. این کار مغایر اصل جامعیت و اصل شفافیت در بودجه ریزی است. مثلاً در بودجه سال 1391، تنها در لابلای یک بند از ماده واحده، 5 میلیارد و 750 میلیون دلار هزینه برای اموری در نظر گرفته شده بود و تنها در دو بند درآمدی نیز بیش از 53 هزار میلیون تومان منبع پیش بینی شده بود. در حالی که نه آن هزینه ها و نه این درآمدها برخلاف منطق علمی و حکم قانونی، در سر جمع ماده واحده و ردیف های مربوط انعکاس نداشت؛ یعنی در بودجه نیامده بود! نتیجه این نحوه کار علاوه بر عیب های پیش گفته، کار دیوان محاسبات را که نظارت بر دخل و خرج دولت را از جانب ملت بر عهده دارد، بسیار دشوار می سازد. اصل پنجاه پنجم مقرر می دارد :

"... ديوان‏ محاسبات‏ به‏ كليه‏ حساب هاي‏ وزارتخانه ها، موسسات‏، شركت هاي‏ دولتي‏ و ساير دستگاه هايي‏ كه‏ به‏ نحوي‏ از انحاء از بودجه‏ كل‏ كشور استفاده‏ مي كنند به‏ ترتيبي‏ كه‏ قانون‏ مقرر مي‏ دارد، رسيدگي‏ يا حسابرسي‏ مي نمايد كه‏ هيچ‏ هزينه‏ اي‏ از اعتبارات‏ مصوب‏ تجاوز نكرده‏ و هر وجهي‏ در محل‏ خود به‏ مصرف‏ رسيده‏ باشد. ..."

مانند فقدان فرصت بررسی کارشناسی که در قسمت اول گزارش شرح داده شد، این ناتوانی در نظارت نیز بی انظباطی و حیف و میل منابع دولت را باعث می شود . تمامی تحقیقات علمی انجام شده در باره رابطه فساد و تولید، حاکی ازآن است که بی انضباطی مالی در دولت فساد را به دنبال دارد و فساد موجب کاهش سرمایه گذاری و تولید است. طریق تاثیر هم این است که پدیده فساد بهره وری را کاهش می دهد و رانتخواری را جایگزین فعالیت سالم می سازد و این دو، سرمایه گذاری و تولید و اشتغال را فرو می کشند. نتیجه این بحث این است که کمیسیون تلفیق ضمن بررسی لایحه بودجه باید تمامی ارقام مندرج در بندهای ماده واحده را بیرون کشیده و درجداول قرار دهد تا حجم واقعی سرجمع آشکار و هزینه ها با شفافیت با هم قابل مقایسه گردد. این کار به نمایندگان ملت امکان می دهد که اولویت ها را به نفع مردم و تولید ملی تصحیح کنند. لا اقل زمینه و بستر بروز فساد را محدود می کند .

چگونه بودجهریزی غیرعلمی و غیرقانونی ضد تولید عمل میکند؟

در قسمت اول این گزارش عرض شد بودجه طبق تعریف علمی و قانونی بیان رقمی وعددی اولویت ها و سیاست های حکومت طی یک سال در اجرای قوانین دائمی از طرق مختلف بر تولید ملی اثر می گذارد و جای قانونگذاری نیست . ولی در عمل احکام بسیاری از قوانین مهم دائمی ضمن تهیه و تنظیم لایحه بودجه در دولت و بررسی و تصویب آن در مجلس تغییر می کند و مسئولان به جای بررسی ارقام و ردیف ها که همان بودجه است ، وقتشان را صرف بررسی عجولانه احکام و بندهای لایحه می کنند . نشان داده شد که این روش کاملاً غیر قانونی است و با تشدید بی انضباطی مالی به تباه شدن منابع و فساد می انجامد یعنی ناخواسته ناکارایی و بی عدالتی می زاید. همین طور گفته شد که پنهان ساختن ارقام درآمدی و هزینه ای در ضمن احکام و لحاظ نکردن آن ها در سرجمع بودجه مانع نظارت دیوان محاسبات است و در نتیجه بسترساز بی-انظباطی و فساد. اینک ادامه گزارش :

10- مهمترین ضعف بودجه در ایران طی دهههای اخیر ، اتکای فزاینده درآمد به نفت است اگر منبع در آمدی دولت مالیات باشد، و دولت هرچه بر هزینه خویش بیفزاید، همان مقدار نیز مالیات بیشتر بگیرد، به اندازه همان مقدار اضافه خرج که با مالیات تامین شده، بر تولید ملی میافزاید. حالا اگر خرج دولت از مالیات فزونی یابد، دولت کسری بودجه پیدا میکند. اگر این کسری با درآمد نفت که فروش دارایی است، پرشود دولت به همین اندازه تقاضای کل را در اقتصاد افزایش میدهد، و قیمت ها را به سمت بالا تحریک میکند. چون ارز درآمد نفتی در بانک مرکزی موجود است، برای مقابله با گران شدن اجناس، واردات را تشویق میکنند. البته چون همه کالا ها را نمیتوان وارد کرد(مانند زمین و مسکن) بالاخره گرانی بخش غیرقابل تجارت به کل اقتصاد سرایت میکند و تورم خواهیم داشت. درعین حال واردات به تولید داخلی لطمه میزند و رکود را درپیدارد. در واقع اقتصاد نفتی ذاتاً مستعد تورم و رکود است. اگر درآمد نفتی زیاد باشد، خرج تراشی دولت و مجلس زیاد میشود و رکود تورمی شدت می یابد. بیماری هلندی به همین میگویند . مشکل حادی که در سال 1353 و آخرین بارش در 1385-1386 اتفاق افتاد که آثارش با تداوم نفتیترشدن اقتصاد همچنان ادامه دارد . از همان ابتدای مجلس هفتم هر ساله نسبت به خطرات چنین روندی هشدار دادهام و پیشنهادهایی برای برون رفت ارائه کردهام که کمتر توجه شده است. بخشی از کسری نیز با قرض از مردم ( فروش اوراق مشارکت که اثر کاهنده بر سرمایه گذاری بخش خصوصی دارد) و یا فروش داراییها (سهام، اموال و...)جبران شده است.